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[김유찬의 실용재정](37)기획재정부의 개혁(2024. 03. 29 16:00)

2024. 03. 29 16:00 경제 김유찬 포용재정포럼 회장

최상목 부총리 겸 기획재정부 장관이 지난 3월 19일 오후 서울 종로구 정부서울청사에서 열린 자본시장 선진화 관련 업계 간담회에 입장하고 있다. 연합뉴스 조국혁신당에 대한 국민의 지지율이 놀랍다. 진보적 성격이 더 뚜렷한 정당의 출현을 사람들이 내심 기다리고 있었기에 가능한 일로 보인다. 그런데 조국혁신당의 강령이 흥미롭다. 당 강령은 8개의 행동 방향을 제시하고 있는데 첫 번째는 검찰독재에 대한 것이고, 세 번째는 기획재정부의 개혁을 말하고 있다. 조세와 재정정책도 언급하고 있지만 이를 수행하는 기관의 개혁을 더 앞세우고 있다. 윤석열 정부는 검찰 관료 출신들과 기재부 관료 출신들의 연합정부 성격을 갖고 있다. 핵심 요직을 두 부처 출신의 인물들이 장악하고 있다. 대통령은 검찰 출신이고, 총리는 기재부 출신이다. 조국혁신당이 이 두 세력 집단의 개혁을 당 강령에 넣은 것은 중요한 시대적·사회적 의미가 있다. 옳은 문제의식으로 판단된다. 그런데 기재부를 해체하고 예산처를 설립한다고 근본적인 해결이 가능할지는 의문이다. 실질적인 변화가 생길 개연성은 오히려 낮다. 조직이 바뀌어도 공무원이 권한과 집단이익을 유지할 방법은 다양하다. 과거 재무부 금융정책실을 금융위원회로 독립시켰지만, 관료집단이 금융기관에 행사하는 영향력에 균열이 생겼다고 보기는 힘들다. 문제의 본질은 뭘까. 재정 운영의 거버넌스, 즉 예산편성 과정에서 책임과 권능이 잘 배분돼야 한다는 점이다. 예산 내용을 결정하는 과정에서 국회와 정부, 정부 내에서 대통령과 기재부 그리고 기재부와 타 부처 간 권한의 배분 문제다. 예산 관료들은 직업적인 관료로서 업무 경험이 누적돼 있고 모든 예산 관련 정보를 관장한다. 자리 자체가 최고의 예산전문가가 될 수 있는 코스다. 예산 관료들은 정치인들의 예산에 관한 결정에 실제로 제동을 거는 것이 가능한 상황이다. 청와대와의 관계에서도 기재부는 자신들의 의견을 상당 부분 반영시킨다. 예산 관료의 전문성이 크게 작용하겠지만 근본적인 힘은 정보의 비대칭성에 있다. 저출산 예산이 300조원이라고 하지만, 어떤 기준에서 300조원이 산출됐는지 누구도 자세히 들여다볼 수가 없다. 얼마나 자의성이 개입된 숫자인지 판단할 자료가 없다. 예산실이 ‘그렇다고 하면 그런 것’이다. ■ 조직개편보다 예산편성과정 고민해야 예산 관료들의 자의적 행태에 대한 우려에도 근거가 있다. 기재부 관료들은 총리실이나 각종 정부위원회, 혹은 타 부처에서도 고위급 자리를 차지하고 은퇴 후 지자체장으로 선출되거나 공공기관의 수장 및 임원 자리를 독차지한다. 그 힘의 원천에는 예산실이 있다. 그들과 좋은 관계를 유지하면 예산이 풍부하게 주어진다는 점에서 기재부 출신들은 오라는 곳이 많다. 부처 조직을 바꾸고 소속을 변경해도 그 업무를 할 수 있는 사람들은 같은 사람들이다. 이들은 퇴임 후 보상을 중심으로 움직이며 근본적으로 행태가 바뀌지 않는다. 조국혁신당의 강령대로 기재부를 해체하고 예산처를 설립해도 결과에 영향을 주지 못할 가능성이 크다. 조직개편부터 내세울 것이 아니라 예산편성 과정을 어떻게 바꿔야 하는지에 대해 생각하고 여기에 맞춰 조직개편을 고민해야 한다. 예산에 대한 최종결정권은 국민으로부터 선출된 헌법기관이 가져야 한다. 기재부는 각 부처가 제안한 예산요구액과 총액자료, 세수통계나 부채자료, 예산안의 경제적 효과 등에 대한 분석자료를 제공한다. 이 자료를 바탕으로 대통령이 주재하고 각 부처 장관들이 참석하는 국가재정전략회의에서 정치 행위로서 정부 예산안을 결정하는 것이 정상적인 과정이다. 대통령실에서 결정된 정부안 내용은 국회에서 통과돼야 하기에 대통령실과 국회 타협이 필요하다. 중요한 것은 국회와 기재부의 타협이 아니라는 것이다. 기재부는 관료조직일 뿐 선출된 권력이 아니기 때문이다. 대통령과 국회의원은 주권자가 선출한 사람인 만큼 주권자의 의지를 대변하는 것으로 봐야 한다. 예산편성에서 주권자인 국민의 의지가 중요한 것은 예산 배분의 큰 방향성을 결정할 때 경제학이나 다른 어떤 학문도 지침을 줄 수가 없기 때문이다. 더 많은 성장을 위해 산업지원이나 연구개발 투자를 하는 것이 나은지, 복지를 위해 보건과 교육에 더 많이 투자하는 것이 나은지에 대해 학문적으로 엄밀한 판단이 불가능해 취향과 개성이 다른 개별 주권자들이 민주주의적 의사결정 과정을 통해 집약된 방향으로 예산의 큰 방향을 결정한다. 그것이 우리가 사는 세상에서 지금까지 합의된 가장 중요한 규칙 중의 하나다. 재정 운영의 거버넌스 문제 해결을 위해 지금까지 논의된 내용 중 가장 현실적인 의미가 있는 것은 총액배분 자율예산편성제도다. 이 제도는 노무현 정부에서 시도된 재정개혁 과제 중 하나인데 예산총액과 이 총액의 부처 간 배분에 관한 결정이 국가재정전략회의에서 결정되면 부처에게 배분된 예산에 대해서는 그 한도 내 개별부처가 사업예산을 자율적으로 조정하는 방식이다. 톱다운(Top-Down) 예산제도라고도 불리는 동 제도는 현재 제대로 시행되지 못하고 있는데, 이를 제대로 작동하게 만드는 것이 중요하다. ■ 총액배분 자율예산편성제도 정착부터 총액배분 자율예산편성제도가 잘 정착되는 경우 기재부는 개별 부처가 예산 한도 내에서 사업예산을 조정하는 것에 관여하지 못하게 돼 그들이 그간 부당하게 행사하던 힘의 원천을 상당 부분 잃게 된다. 이렇게 되면 기재부와 개별 부처 간의 불균형적인 관계가 해결될 뿐 아니라 국회와 기재부의 관계도 정상화된다. 동 제도가 잘 작동하려면 개별 부처들이 배분된 예산 한도액을 잘 지키는 것이 필요하다. 노무현 정부에서 개별 부처들은 배분된 예산 한도액을 지키지 않고 우회하는 때도 있었다. 결국 전체 제도가 작동되지 못하게 되고 기재부 예산실이 총액의 조정 수준을 넘어 개별 부처의 사업예산까지 손보게 만드는 계기가 됐다. 총액배분 자율예산편성제도가 현실에서 잘 정착되는 것을 보면서 예산실의 조직개편을 착수하는 것이 바람직하다. 동 제도에 상응하는 예산실 조직개편은 현재 예산실의 총괄예산심의관실만 기재부에 남겨두는 것이다. 국가재정전략회의를 준비하는 기능은 필요하다. 예산총액과 총액의 부처별 배분과 관련해서는 기재부에 남는 이 부서가 전담기관으로 정부 전체를 도우며 대변하는 일을 계속 수행해야 한다. 예산실의 다른 4개의 예산분야별 심의관실(경제예산·사회예산·일반행정예산·국방예산)은 과 단위로 쪼개 개별 부처로 옮겨 부처에서 사업예산의 자율적 조정기능을 수행하도록 하는 것이 바람직하다.

김유찬의 실용재정

김용범 전 기획재정부 차관 “복합위기 상황, 높은 파고 장기간 몰아칠 것”(2022. 08. 12 13:33)

2022. 08. 12 13:33 경제 박송이 기자

김용범 전 기획재정부 차관은 코로나19가 유행하던 복판에서 세계경제가 보건·경제·금융위기를 아우르는 복합위기적 징후를 보인다고 진단했다. 코로나19 회복기에 접어든 2022년 ‘복합위기’는 경기침체, 인플레이션, 금융위기, 지정학적 위기, 에너지 위기 등 현재 경제위기를 아우르는 보편적인 용어가 됐다. 복합위기에 따른 세계경제의 구조적 변화는 기존의 대응방식을 무력화시키고 있지만, 격변의 흐름 속에서 정부의 대응은 새로운 전환을 따라가지 못하고 있다. 김 전 차관은 지금의 복합위기에 대해 “높은 파고가 몰아치는 상황이 장기간 계속될 것”이라고 진단하며 이에 대응하기 위해서는 “판이 바뀌었다. 옛날 모델이 안 맞으면 옛날 모델을 버려야 한다. 복합위기 상황에서는 경제학 외에 다른 분야도 함께 보고 운용해야 한다”고 말했다. 사진/ 이준헌 기자 -코로나19 이후 경제·금융위기와 보건위기가 결합된 ‘복합위기’의 징후가 뚜렷하다고 진단했는데. “위기의 징후가 아니라 진정한 복합위기적 상황이 전개되고 있다. 경기침체, 그에 따른 금융위기, 지정학적 위기, 에너지 위기 등 성격이 다른 위기들이 겹쳐져 있다. 세계경제를 보면 이례적으로 모든 권역이 어려움에 처해 있다. 1997년 아시아 금융위기는 그야말로 아시아에 국한된 위기였기 때문에 한국경제가 구조조정 이후 바로 수출경쟁력을 회복하고 반등할 수 있었다. 2008년 글로벌 금융위기 때는 건재한 중국이 확장적 재정정책을 통해 세계경제의 성장을 상당 부분 견인했다. 지금은 미국발 인플레이션, 러시아의 우크라이나 침공, 달러 강세로 인한 신흥국 위기 등 세계 어느 나라도 건재한 곳이 없다. 실물경기는 빠르게 식고 있는데 물가는 잡히지 않아 1970년대 발생했던 스태그플레이션 조짐도 보인다. 여기에 더해 주로 원자재와 에너지를 수입해 제품을 만들어 수출하는 우리나라는 원자재·에너지 가격 급등으로 무역수지 적자가 이어지고 있다. 또 대만을 둘러싼 미중 갈등의 자장 안으로 빨려들어가는 지정학적 위기에도 처해 있다. 지금 국면은 장기간의 구조적인 요인들로 이루어져 있다. 불황기가 지나면 호황기가 오는 경기순환 사이클과 다르기 때문에 시간이 지난다고 해결될 문제가 아니다. 지금 상황이 실물경제 위축에 그치는 게 아니라 금융시스템이나 외환시장에 부담을 주게 되면 상당히 우려할 만한 상황이 전개될 수 있다. 바짝 긴장하고 전방위적인 대응책을 마련해야 한다.” -시장에서는 인플레이션이 10월에 고점을 찍고 내년 상반기쯤 안정될 것이라는 낙관적 전망이 나오고 있다. “8월 10일 발표된 미국의 7월 소비자물가지수(CPI)가 8.5% 상승으로 예상치를 밑돌았다. 인플레이션이 고점을 찍었다는 기대감에 주식시장도 반등했다. 시장은 미국 연방준비제도(Fed)가 금리를 한두 번 정도만 더 올리고 내년 봄쯤 경기의 급속한 하락을 막기 위해 금리를 내릴 것이라고 전망한다. 나는 그렇게 낙관하기 어렵다고 본다. 인플레이션의 배경에는 갑작스러운 수요 증가, 공급 교란, 임금 상승, 부동산 가격 상승, 에너지 가격 상승 등 여러 요인이 뒤섞여 있다. 최근 에너지·원자재 가격이 일부 안정세를 보이고 있는 것은 사실이다. 에너지·원자재 가격이 하락하는 것은 두가지 특수요인 때문이다. 첫째는 세계 최고 에너지 소비국가인 중국의 코로나19 봉쇄조치가 여전하기 때문이다. 봉쇄조치는 오는 11월 전국인민대표대회가 끝나면 풀릴 것으로 예상된다. 두 번째는 미국의 전략비축유 방출인데 10월에 종료된다. 이 두가지 특수요인이 사라지면 겨울쯤 에너지 하락세도 반전될 것으로 보인다. 무엇보다 소비자 물가에서 제일 큰 부분을 차지하는 서비스 요금과 임금은 여전히 뚜렷한 상승세를 보이고 있다. 특히 과거에는 노동의 자유로운 이동이 각 나라의 임금안정화에 도움을 줬는데, 코로나19 이후 이 또한 상당히 제약된 상황이다. 이런 상황을 고려하면 인플레이션이 다소 주춤할 수는 있지만, 시장의 전망처럼 6개월~1년 안에 2%대로 안정화되기란 쉽지 않아 보인다.” -고물가, 고금리, 고환율 등 경제지표들이 적신호를 보이고 있다. 가장 우려되는 점은 무엇인가. “복합위기 상황에서 가장 우려되는 경제지표는 무역수지 적자다. 대한민국은 전 세계 어느 나라에도 뒤지지 않을 정도로 수출 경쟁력을 갖추고 있는 수출강국이다. 사실 웬만해서는 무역수지에서 적자가 나기 힘들고, 또 지금까지는 그렇게 안 났다. 무역수지가 넉 달째 적자가 나고 있는 데에는 수출이 더딘 요인도 있고 수입물가가 상승한 요인도 있다. 우리가 원자재 자급률이 낮아 어쩔 수 없는 부분도 있지만 문제는 글로벌 경기가 식으니까 수출도 정체되고 있다는 점이다. 수입물가도 가까운 장래에 안정될 것 같지 않고 수출도 낙관하기 어려운 상황에서 무역수지 적자가 계속 이어지고 규모가 더 커지게 되면 대외신용도가 하락할 수밖에 없다. 우리나라 경쟁력을 구성하는 중요한 요소에 의문부호가 붙게 된다.” -1997년 외환위기나 2008년 글로벌 금융위기 같은 대형위기가 올 수도 있나. “외환위기 같은 급작스러운 경제위기는 오지 않을 것이라고 보지만, 어느 시기 못지않게 긴장해야 한다. 비유를 하자면 쓰나미 같은 단기간의 충격이 오지는 않겠지만, 높은 파고가 몰아치는 상황이 장기간 계속될 것이라고 본다. 가장자리에 있는 중소기업들, 소상공인들은 복합위기의 충격을 버티기 어려울 것이다. 코로나19 팬데믹 때 자영업자들의 대출만기를 연장해줬다. 몇차례 연기해 올 9월에 만기가 돌아왔는데 다시 내년 봄까지 연기했다. 금융회사들은 이에 볼멘 반응을 보이기도 하지만, 복합위기 상황에서 한꺼번에 지원조치를 종료할 수 없고, 조금씩 갚고 다시 연장하는 식으로 만기연장이나 상환유예 조치를 운영해야 한다. 중소기업이나 소상공인들의 어려움을 감안하면 불가피한 선택이라고 본다. 또 앞으로 금리 인상이 몇차례 더 예고돼 있는데, 만약 부동산시장 가격조정이 큰 폭으로 일어나거나 금융기관 건전성이 훼손되는 상황이 발생하면 가계부채 문제도 상당히 부담이 될 수 있다. 가장 시급한 대책은 금융시스템 안정이다. 정부에 있을 때 30조원 이상을 투입해 변동금리를 장기고정금리로 전환하는 안심전환대출을 처음 고안하고 시행했다. 이번에도 정부가 재원을 확보해 안심전환대출을 확대한다고 하는데 가계부채 부담을 줄이는 데 꽤 도움이 될 것으로 보인다. 또 금융위원회가 발표한 대로 차입자가 상환능력이 떨어지면 연체가 발생하기 전에 금융기관과 상환조건을 조정하는 사전채무조정 제도도 더 활성화시킬 필요가 있다. 올바른 방향이지만, 지금 마련한 정책들이 충분한지는 봐야 한다.” -양극화가 심해지면서 취약계층이 더 어려워질 것으로 보인다. “팬데믹 위기 자체가 극단적인 케이(K)자형 구조를 만들었다. 가난한 사람은 빚이 늘었고, 자산 가격 상승으로 부자들은 더 부자가 됐다. 이런 상황에서 최근에는 식료품비, 난방비, 교통비 등 생활에 필수적인 물가가 다 올랐다. 하루하루 삶이 더 팍팍해졌다. 이제는 양극화라는 추상적인 말로는 표현하기 어려운 생존의 문제가 된 것이다. 책에서도 강조했지만, 이러한 상황에서 재정의 역할에 대한 진지한 사회적 논의가 필요하다. 모든 걸 재정으로 할 수는 없지만, 상당히 많은 부분이 재정의 역할이다. 재정이 어느 정도까지 이 충격을 완화시키고 보듬어줄 수 있을 것이가에 대한 진지한 논의가 필요하다.” -그러나 정부는 재정준칙 도입 등 재정건전성을 강조하고 있다. “정부가 내년도 기준중위소득을 5.47% 올린 것을 긍정적으로 평가한다. 이전 정부의 평균 인상률에 비하면 2배 정도 올랐다. 물가 인상률에 비하면 부족하다는 비판도 있지만, 보수 정부가 이 정도 올렸다는 점에서 소위 진보 정부를 되돌아보게 한다. 기준중위소득 결정은 현 정부 들어서 추진하는 건전재정 등의 정책과는 다소 결이 다르다. 결국은 현장의 어려움이 뚜렷하기 때문에 정부도 여기에 반응할 수밖에 없다고 본다. 재정은 사실 사후적으로 나오는 것이다. 선제적으로 관리재정수지를 정해놓고 거기에 맞춰 예산을 짤 수 있을지는 몰라도 나중에 현장이 어렵고 아우성일 때 정부가 외면할 수는 없다. 지금 정부가 관리재정수지에 따라 중장기 계획을 세우는 것에 사실 그렇게 무게를 두고 싶지 않다.” -지정학적 위기도 복합위기 요인 중 하나로 꼽았다. 미국은 동맹국 중심의 공급망 재편을 강화하고 있다. “공급망 재편은 미중 무역갈등으로 촉발됐다. 잠재적으로 세계는 미국을 포함한 나토(NATO), 일본, 호주, 한국, 대만 등의 자유서방진영과 중국, 러시아, 인도 등의 권위주의적 진영으로 쪼개지고 있다. 과거에는 기업들이 가장 효율적이고 이익이 많이 나는 지역에 공급망을 짰다. 지금은 가치와 안보 이익을 공유하는 나라들로 공급망을 재편 중이다. 또 과거에는 공급망이 하나만 있으면 됐는데, 공급망이 막힐 경우를 대비해 2~3개의 공급망이 필요해졌다. 효율성이 후순위로 밀려나게 되다 보니 공급망 재편은 인플레이션 요인이 된다. 과거에는 자유진영이든 권위주의 진영이든 경제적 측면에서는 달러 체제하에서 하나의 무역질서로 통합됐는데, 그 시절이 저물고 다극체제가 됐다. 권위주의적 진영에서는 달러 의존도를 줄여나가는 결제 메커니즘을 시도하고 있다. 러시아의 우크라이나 침공으로 미국과 유럽연합(EU)이 러시아 은행을 달러 결제망인 국제금융통신망(SWIFT)에서 배제했다. 미국과 나토가 달러를 무기로 쓴 것인데 러시아를 비롯해 인도, 중국, 튀르키예(터키) 등은 달러 의존도를 벗어나려고 하고 있다. 물론 달러를 대체할 수 있는 기축통화로서의 효용성을 갖고 있는 통화가 나타날 것으로 보기는 어렵지만, 이전과는 다른 체제인 것은 분명하다.” 김용범 전 기획재정부 차관이 8월 10일 서울 중구 명동 한국금융연구원에서 한국경제가 처한 복합위기 상황에 대해 말하고 있다. / 이준헌 기자 -미국과 중국은 금융과 투자 영역에서 상호의존도가 높지 않나. “앞으로는 지정학적 갈등이 경제적 이해관계를 압도할 것이다. 국제 자본이 중국에 대해 가졌던 환상도 급격히 깨지고 있다. 중국은 지난 30년간 고도성장했다. 그 과정에서 세계 경제성장에 기여했다. 문제는 고도성장의 부담이 지금 한꺼번에 터져나오고 있다는 점이다. 누적된 부채, 극심한 양극화, 불균형적인 성장전략, 고령화 등의 문제가 하나하나씩 불거지고 있다. 중국에 대형 경제위기가 발생할 것이라고 보지는 않지만, 장기간에 걸쳐 부채를 감축하는 과정에서 저성장은 불가피할 것이다. 일본이 1980년대 말 거품이 터지면서 20~30년 활력이 없는 저성장 트랩에 빠져 있었듯이 중국도 아주 길고 지루한 구조조정 터널로 접어들었다고 본다. 5~6% 성장률은 너끈하게 기록했던 중국은 돌아오지 않는다. 또 중국은 재산권 존중, 법의 질서, 지적재산권 보호 등 소위 자유시장경제에 걸맞은 제도적 기반을 갖고 있지 않다. 알리바바 등 빅테크 기업에 미국 자본이 많이 투자돼 있는데 상장을 앞두고 갑자기 기업공개(IPO)를 중단하는 등 중국시장의 예측불가능성도 드러났다. 경제가 발전하면 중국이 대만이나 한국처럼 민주적 체제로 이행할 것이라는 기대도 많이 깨졌다. 그런 맥락에서 경제적 이해관계가 지정학적 긴장을 완충해줄 것이라고 기대하기는 어려워 보인다.” -경제적 블록화가 진행되는 상황에서 한국은 어떻게 대응해야 할까. “지금은 원자재가 무기가 되는 시대다. 평화의 시기가 아니라 잠재적 전쟁의 시기이기 때문에 여기에 맞는 장기비상계획을 세워야 한다. 에너지, 광물, 식량을 가격 불문하고 우선 비축해야 한다. 우리는 석유를 3개월치에 해당하는 1억2000만배럴을 비축하고 있다. 지금은 석유뿐만 아니라 천연가스를 비롯 핵심 원자재와 광물, 식량 등으로 비축의 대상을 확대해야 하고 비축량도 획기적으로 늘려야 한다. 우리나라는 원자재 자급도가 매우 낮기 때문에 사활을 걸고 원자재를 확보하려는 장기적인 계획을 마련해야 한다. 가계든 나라든 식량과 에너지 두가지가 없으면 존재할 수 없다.” -공급망 재편이 기후위기 대응엔 어떤 영향을 미치나. “전 세계적 기후어젠다는 중대한 도전에 직면했다. 2021년 열린 제26차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP26)에서 각국 정상이 모여 상당히 전향적인 비전을 발표했다. 제1탄소배출국인 중국도 2060년에 탄소중립하겠다고 선언했다. 1년이 지난 지금, 원자재가 무기가 되고 지정학적 충돌이 거칠어졌다. 미중 간 대화는 상당히 많은 부분에서 단절됐다. 지구촌의 2050 탄소중립도 새로운 국면에 접어들었다. 세계가 블록화되면서 전 세계적 기후어젠다 합의는 어려워지고 이행체계를 갖추기도 어려워졌다. 기후위기 대응을 더 이상 늦출 수 없다는 심각성은 피부로 느끼는데 당장 화석연료의 의존도를 줄이고 신재생에너지로 전환할 수 있는, 실용적이면서 많은 사람이 동의할 수 있는 이행 메커니즘을 가진 나라가 없다. 지금까지 유럽이 기후어젠다를 이끌어왔지만, 러시아의 천연가스 공급이 크게 줄면서 혹독한 겨울을 앞두고 있다. 유럽은 러시아의 천연가스 공급을 전제로 석탄화력발전소와 원전을 줄여갈 계획이었는데 기본 전제가 크게 바뀌었다. 이전에 약속한 이행경로를 그대로 따르기는 어렵다. 후퇴가 불가피하다는 비관적 전망이 나오고 있다.” -한국경제에도 기후위기 대응은 절체절명의 과제다. “기후위기라는 대의에 동참하면서 감내 가능한 정교한 실행계획이 필요한데, 몹시 어렵다. 현재 세계 곳곳에서 식량과 에너지 문제로 소요사태가 발생하고 있다. 2018년 11월 유류세 인상으로 촉발된 프랑스 노란조끼 시위가 대표적이다. 국제회의에서 기후위기 대응을 논의하는 엘리트들과 일상을 살아가는 보통 사람들의 간극은 굉장히 크다. 당위만으로는 안되고 구체적이고 정교한 실행계획이 필요하다. 지난해 열린 COP26에서 우리나라는 2030년까지 국가 온실가스를 2018년 대비 40% 감축하겠다고 국제사회에 약속했다. 원대한 목표를 세워놓고 이행계획의 감축 부분은 신재생에너지로 채우겠다는 백지나 마찬가지인 조정안을 냈다. 5년 단임제가 아니라면 그럴 수 있었을까. 이렇게 말하면 일각에서는 제조업 포기하고 마이너스 성장을 하면 되고 시멘트 산업을 비롯해 주요 탄소 배출 산업들을 해외로 보내면 된다고 한다. 마이너스 성장이 무엇을 의미할까. 일자리가 몇십만개가 달려 있고 민생이라고 말하는 일반 사람들의 매일매일의 삶이 달려 있는 문제다. 아주 정교한 계획이 필요하고 그 과정은 굉장히 지루하고 골치 아프고 이해관계를 조정해야 하는 어려운 일이다. 국정을 책임지는 사람이라면 ‘하우 투(How to)’, 즉 이행계획을 세워야 한다. 그 어려운 과정 없이 이행이 이루어질 거라고 생각했다면 그건 망상에 가깝다.” -지금까지 없었던 복합위기 상황인데 어떠한 대응이 필요한가. “이제는 판이 바뀌었다. 옛날 모델이 안 맞으면 그 모델을 버려야 한다. 복합위기 상황에서는 경제학 외에 다른 분야도 함께 보고 운용해야 한다. 경제학자들은 경제학 외의 다른 분야를 아는 게 많지 않다. 정책을 만들 때도 경제적인 관점에서 물가, 성장률, 재정건전성 등만 계산해서는 안 된다. 그런 점에서 경제적으로만 훈련받은 경제관료들은 비판받을 소지가 있다. 하지만 경제관료들에게 경제에는 다른 영역들이 역동적으로 연결돼 있고, 경제적인 관점의 정책만이 아닌 다른 대안이 있다고 설득하는 책임 있는 정치행위도 없었다.”

표지 이야기

[인물연구]두 정권 잇달아 요직 맡은 윤증현 기획재정부 장관(2009. 02. 19)

2009. 02. 19 인물연구

신자유주의적 사고 386세력과 끊임없는 갈등 윤증현 기획재정부 장관이 2005년 국회 재경위에서 금산법에 대한 의원들의 질문이 쏟아지자 곤혹스러워 하며 땀을 닦고 있다. 이규성 전 재경부 장관, 이헌재 전 경제부총리, 진념 전 감사원장…. 성격이 전혀 다른 여러 정권에서 요직을 지낸 대표적 인물이다. 노무현 정권에서 금융감독위원장과 금융감독원장을 지내고 이명박 정부에서 경제수장에 오른 윤증현 재정부 장관도 그 반열에 이름을 올렸다. 임명권자가 밝히는 발탁 배경에 내정자의 관록은 물론 시대적 요구가 담겨 있게 마련이다. 청와대는 윤 장관의 임명 이유로 “금융·재정 분야 등 경제 전반에 걸쳐 전문성과 통찰력이 뛰어나 경제위기를 극복하는 데 적임자”라고 밝혔다. 과거 전력이나 성향보다 능력을 중시하는 이명박 대통령의 ‘창조적 실용주의 인사’라는 설명도 뒤따랐다. IMF 외환위기로 명성 물거품 그는 노무현 정부 때 금감위원장을 지냈다. 노무현 정부에서 요직을 지낸 그가 이례적으로 이명박 정부에서 다시 발탁된 것이다. 그 배경은 과연 무엇이었을까. 당시 정찬용 청와대 인사수석은 “금융계의 신망이 높다”면서 “금융감독 선진화와 금융감독시스템 개선 등 산적한 현안을 해결할 ‘적임자’”라고 밝혔다. 두 논평에서 지적한 ‘적임자’라는 표현이 눈길을 끈다. 이 부분은 전문 관료로서 능력과 역량에 주목한 것이다. 이에 대해 대체로 수긍하는 게 관계의 분위기다. 그의 인생에서 터닝 포인트는 1997년이다. 그가 재정경제원 금융정책실장(차관보급)으로 있던 당시 IMF 외환위기를 맞았다. 김영삼 정부시절 금융실명제를 구축하기 위한 실무 작업을 진두지휘하면서 쌓은 그의 명성은 하루 아침에 물거품이 됐다. ‘금융위기의 종범’이 된 것이다. 금융정책실장의 경력은 그의 앞길을 막았다. 결국 그는 아시아개발은행 이사로 밀려나 5년이나 해외생활을 해야 했다. 그 당시 “다른 사람은 몰라도 윤 실장이 이렇게 끝나면 나라에 큰 손실” “외환위기가 통탄스럽다”는 후배의 아쉬움 섞인 토로가 있었다고 한다. IMF 외환위기 당시 청와대 경제수석이던 김인호씨는 “윤 장관이 환란 위기를 극복하는 데 최선을 다했다”면서 “정말 일 처리는 말끔했다”고 말했다. 그를 ‘구제’한 사람이 바로 노무현 전 대통령이다. 그는 사실 노 전 대통령과 직접적인 인연이 없었다. 그의 후견인은 가족이다. 노 전 대통령과 민주화운동 동지였던 고 이수인 의원과 처남·매부 사이다. 이런 인연이 신자유주의적 경제를 잘 알지 못했던 노 전 대통령이 윤 장관을 금감위원장로 발탁, 이를 보완하려 했을 것이라고 예상했다. 이 때문에 윤 장관은 참여정부와 ‘코드’가 통하는 인물로 불리기도 했다. 노 정권에서 그는 기회가 있을 때마다 경제부총리의 제1순위 후보로 늘 물망에 올랐다. 이헌재 전 부총리가 투기의혹으로 물러났을 당시 후임자로 낙점 단계까지 올랐으나 IMF 외환위기에 대한 책임론에 부당대출 압력 의혹까지 대두하면서 한덕수 전 부총리에게 기회가 돌아갔다. 하지만 그는 특유의 추진력과 친화력을 바탕으로 ‘강한 금융감독시대’를 열었다는 평가를 받았다. 금융감독기구의 글로벌 협력체제를 강화하기 위해 ‘금융외교’에 발빠른 모습을 보인 것도 ‘업적’으로 인정받고 있다. 물론 생명보험회사의 상장 추진, 산업자본의 은행 소유를 제한하는 금산분리정책의 완화를 추진하는 등 친기업적 정책을 밀어붙인 데 대한 보수 진영의 평가다. 사실 그는 본질적으로 신자유주의적 사고를 가진 사람이다. 위스콘신대에서 석사 학위를 받았으며 미국에 대해 잘 안다. 결국 신자유주의를 비판하는 노무현 정부와 ‘동화’할 수 없는 친기업주의자였던 셈이다. 그것이 386 세력들과 끊임없이 갈등하는 원인이 되기도 했다. 대표적인 사례가 ‘금산분리(금융과 산업자본 분리)’ 철폐 주장이다. 그는 노무현 정권 말기에 청와대와 맞서는 모습까지 보였다. “금융자본을 육성하기는 힘들다. 산업자본이라고 쓰지 못하게 하면 대못질에 불과하다”는 윤 장관의 발언은 유명하다. 이런 그의 소신이 이명박 대통령에게 강한 인상을 준 것 같다는 게 경·재계의 일치된 견해다. 금융감독원의 한 간부는 “당시 금산분리 완화를 강력히 주장하는 모습을 이 대통령이 높이 평가한 것으로 안다”면서 그것이 “전 정부의 관료 출신이면서도 현 정부에서 중용한 이유”라고 밝혔다. 정가에서는 2006년 서울시 주최 국제행사에 윤 장관이 정치권의 눈치를 보지 않고 참석한 데 대해 이 대통령이 상당히 고마워했다고 전해졌고 이번 인사에 영향을 미쳤을 것이라고 해석하기도 한다. 금산분리 완화 주장 친기업주의자 사실 윤 장관은 인수위에 참여하기 전까지 이 대통령과 개인적 인연이 전혀 없다. 44년 지기인 강만수 전 장관의 주선으로 인수위 제1경제분과 자문위원으로 참여했다. 이후 국민경제자문회의 위원, 비상경제대책회의 위원으로 이 대통령과 접촉을 늘렸다. 그는 최근 한 인터뷰에서 “이 대통령의 눈빛만 보면 안다. 소위 영혼으로, 마음으로 대화한다”면서 “앵글이 맞으면, 프로끼리 몇 번 만나면 대화가 필요 없다”며 이 대통령과 친근감을 나타내기도 했다. 그는 금감위원장에서 물러난 뒤 김앤장 법률사무소 고문으로 재직하면서 연봉 6억 원의 최고대우를 받았다. 윤 장관은 인사청문회에서 “팽생을 공무원 생활했는데 그런데도 못 가게 하면 어떻게 하느냐”고 정당성을 주장했다. 그는 금감위원장 시절 집단소송제도의 시행을 앞두고 “자칫하면 소송이 남발돼서 변호사들만 배불려준다”며 시행을 늦춰 대기업에 이익을 줬다는 비판을 받았다. 그는 금산분리 완화 주장 외에도 금융지주회사법 규정을 바꿔 에버랜드가 금융지주회사로 적용받지 않도록 해준 것, 금산법을 편법 개정해 삼성생명의 삼성전자 주식 보유를 용인한 것, 삼성생명에 유리하게 생명보험사 상장 방안을 마련한 것 등 친기업적 행보를 걸었다. 김상조 경제개혁연대 소장은 한 기고에서 “윤 내정자가 금감위원장 시절 보여준 친삼성·친기업적 행적은 한두 건이 아니다”라고 말했다. 경제개혁연대는 특히 금산법 문제와 관련해서는 윤 장관을 직무유기 혐의로 검찰에 고발하기까지 했다. 윤 장관은 인사청문회에서 수없이 지적받은 도덕적 하자가 있었음에도 임명 절차를 마쳤다. 능력이 도덕성보다 더 우월한 것인가. 윤 장관은 또 그것을 친기업적 정책을 수행하면서 증명할 수 있을까. 윤 장관이 취임한 지 일주일이 지났지만 “늑대 대신 호랑이를 임명했다”는 심상정진보신당 공동대표의 말이 남긴 여운이 사라지지 않고 있다.

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[경제]국제금융기구 출자금 기획재정부 ‘맘대로’(2008. 12. 18)

2008. 12. 18 경제

국회 심의 없이 독자적 집행… 외환 사용 견제장치 필요 국제부흥개발은행 (IBRD)의 모습. 현행 ‘국제금융기구에의 가입조치에 관한 법률’을 개정해야 한다는 지적이 일고 있다. 한 푼이라도 아까운 현실에서 매년 1억 달러가 넘는 국제 금융기구를 출자·출연금이 국회의 심사·승인 절차 없이 기획재정부가 마음대로 사용하는 등 통제 장치가 없기 때문이다. 현행 ‘국제금융기구에의 가입조치에 관한 법률(제2조 2항)’에 따르면 “기획재정부 장관이 요청하면 한국은행은 외환보유고 등을 사용해 국제금융기구에 출자·출연금을 납입해야 한다”고 명시돼 있다. 기획재정부 장관은 국제금융기구에 가입하면서 국회를 거치지 않고 손쉽게 출자·출연할 수 있는 것이다. 외국은 국회 승인 거쳐 출자금 납입 정부가 1960년부터 2007년까지 국제금융기구에 출자·출연한 규모는 총 6조3302억 원(60억3448만 달러)로 이 가운데 출자액은 5조8702억 원, 출연액은 4600억 원이다. 이는 우리나라가 1955년 국제통화기금(IMF)과 국제부흥개발은행(IBRD) 가입 당시 3000만 달러에 불과하던 금액에 비해 무려 188배나 증가한 규모다. 특히 기획재정부는 외환보유고가 급감하는 상황에서 국가 위상을 높인다는 명목으로 2009년에 유럽개발부흥은행(EBRD)등 4개 국제금융기구에 251억 원을 출연하기로 했다. 출자금 납입은 외환보유액의 감소 원인이 되며, 추후 회수가 불가능한 출연금 납입은 전액 비용 처리돼 한국은행의 수지 악화로 이어진다. 현재 법률상으로 명시한 국제금융기구는 국제통화기금(IMF), 국제부흥개발은행(IBRD), 국제개발협회(IDA) 등 14개 기구다. 정부는 국제금융기구 가입 비준 동안을 국회에 제출할 때도 출자·출연금과 관련해서는 ‘예산 조치가 필요 없다’는 짤막한 문구로 대신하고 있다. 이에 따라 최근 같은 국제 금융위기 상황에서 국가 경제의 버팀목 역할을 하고 있는 외환보유액을 사용하는 데 신중해야 한다는 목소리가 커지고 있다. 정부는 1963년 종래의 IMF·IBRD 등 각각의 국제금융기구별로 되어 있는 관계 법률을 통합해 ‘국제금융기구에의 가입조치에 관한 법률’를 제정했다. 문제가 된 이 법의 제2조 2항은 1971년에 개정한 것으로 당시에는 예산조치가 어려운 정부의 출자 때 궁여지책으로 한국은행으로부터 가지급 형식으로 출자했던 것을 법적으로 합법화하지는 취지였다. 그러나 한국의 국가 재정 규모가 지금과 비교가 되지 않을 만큼 적었던 당시 개정한 법률이 현재 상황과 너무 동떨어져 있어 손볼 필요성이 제기되고 있는 것. 기획재정부를 제외한 다른 부처가 담당하는 국제기구에의 출자·출연액은 예산에 반영되고 자연히 국회의 심의를 받는다. 외국은 국제금융기구 가입 시 출자·출연금을 어떤 과정을 거쳐 집행할까. 경제개발협력기구(OECD) 국가들의 국제금융기구에 출자 및 출연금 납입은 국회의 승인을 통해 이뤄진다. 일본은 외무성이 공적개발원조(ODA) 사업 전반을 관장하고 있는 가운데 재무성이 국제금융기구에 가입 및 지위 유지에 관한 조치를 담당하고 있으며, 국제금융기구 가입 시 의회의 승인을 거쳐야 하고 해당 기관에 대한 출자 및 증자에서는 ‘가맹조치법’에 따르도록 돼 있다. 독일은 국제금융기구의 참여를 포함한 다자간 협력 활동은 연방경제협력개발부(BMZ)가 담당하고 있으며, BMZ의 모든 예산은 독일 국가예산에 포함된다. 영국은 양·다자간 정부 개발협력은 1997년 신설한 국제개발부(DFID)가 담당한다. DFID 재원의 대부분은 재무부와 협의하여 조달하며, 국제개발법에 따라 영국 의회는 매년 DFID 예산의 승인에 대해서 의결한다. 미국은 재무부가 국제금융기구의 참여를 총괄하며 새로운 출자 또는 출연 계획에 대해 입법 절차를 거친다. 다만 미 의회는 1981년부터 국제금융기구 출자에 관한 승인 절차를 바꿔 초기에 부담하는 납입 자본에 대해서만 의회의 승인을 받고 추후 납입 요청 시 부담하는 최고자본에 대해서는 특정 한도 내에서 재무장관의 권한으로 위임하여 진행하도록 하고 있다. 정치권 “법률 개정” VS 정부 “현행 유지 10월 말 현재 국제금융기구에 근무하고 있는 기획재정부 공무원은 총 27명에 이른다. 이들은 ▲국제부흥개발은행 9명 ▲미주개발은행(IDB) 3명 ▲유럽부흥개발은행(EBRD) 3명 ▲미주투자공사(IIC) 2명 ▲국제통화기금 3명 ▲아프리카개발은행(AFDB) 2명 ▲아시아개발은행(ADB) 5명 등이다. 이들은 모두 4급 이상 고위직 공무원으로, 4급(20명), 3급(1명), 고위공무원단(6명)으로 구성돼 있다. 이들 국제금융기구는 이명박 정부 들어 재정경제부와 기획예산처가 통합됨에 따라 줄어든 자리를 보충하는 수단으로 활용되고 있다는 의혹도 받고 있다. 실제로 올해 상반기에 3명, 하반기에 7명의 기획재정부 공무원이 직무 파견 또는 고용 휴직 상태로 국제금융기구에 파견됐다. 국회 관계자는 “1년 전과 비교했을 때 기획재정부 고위직 공무원들이 올해 특히 많이 국제금융기구로 빠져나갔다”고 지적하고 “현재 국제금융은 기획재정부가 담당하고, 국내금융은 금융위원회에서 담당하는 것도 문제”라고 말했다. 게다가 고용 휴직 상태로 파견된 공무원은 한국에서 일할 때보다 급여를 더 많이 받는 것으로 알려졌다. 이에 따라 정치권에서는 정부가 국제금융기구에 출자할 경우 국회의 의결을 거친 후 정부예산으로만 이를 출자·출연하게 함으로써 출자·출연금 운영의 투명성을 확보하고, 동시에 국회의 예산 심의·확정권을 강화하자는 여론이 확산되고 있다. 정치권에서 추진하고 있는 ‘국제금융기구에의 가입조치에 관한 법률’ 개정안의 주요 내용은 정부가 한국은행으로 하여금 국제금융기구에 출자금을 납입할 수 있게 한 규정을 삭제하고(제2조 2항), 대신 정부가 국제금융기구에 출자하고자 하는 경우 사전에 국회의 의결을 거쳐야 한다(제2조 1항)는 내용을 신설할 것으로 보인다. 이와 관련해 국회 정무위원회 이성남 의원(민주당)은 “국제금융기구에 대해 출자·출연하는 것은 한국은행의 수지 악화에 영향을 주고, 이는 결국 국민 부담으로 이어지고 통화당국에 대한 대내외 신인도에도 악영향을 줄 우려가 있다”면서 “정부가 국제금융기구에 출자 또는 출연하는 경우 정부 예산으로 국회의 동의를 얻어 납입토록해 무분별한 출자·출연을 방지할 필요가 있어 법 개정이 필요하다”고 밝혔다. 이에 대해 기획재정부는 현행 제도를 유지할 것을 주장하고 있다. 기획재정부 관계자는 “우리나라가 국제금융기구의 후발주자로서 지분 구조를 늘림에 따라 국제사회에서 영향력을 증대하는 데 기여해왔다”면서 “국제기구에 가입할 때는 대규모 예산이 필요한데 현실적으로 예산을 한꺼번에 사용할 수 없는 문제가 발생할 수 있다”고 우려했다.

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