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[정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’]지역이기주의에 막힌 공공지출(2020. 10. 23 15:01)

2020. 10. 23 15:01 경제 정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수

지난해 11월 나라살림연구소는 지방에서 사용하지 않는 잉여금이 기금을 제외하고도 69조원이 있다고 발표했다. 평상시 재정이 부족하다는 주장을 귀에 못이 박이도록 듣던 사람들에게는 충격이었다. 대통령까지 나서서 “경제가 어려운 상황이니 지출을 독려하라”는 특별한 지시까지 했다. 중앙이 이미 국민연금을 제외하고도 250조원의 여유재원을 사용하지 않는 상황에서 경기활성화를 위한 특단의 조치가 필요하다는 인식이었다. 인천시 통합재정안정화기금 조례는 9월 15일 인천시의회 기획재정위원회를 통과하지 못하고 제정 보류됐다. 인천시청사 모습 / 인천시청 제공 이에 따라 지난 6월 9일 지방재정법과 지방기금법이 통과됐다. 지방재정 칸막이 제거를 위해 개정된 지방재정법, 지방기금법에 따라 지방자치단체별로 특별회계 예비비 한도를 1%로 설정했다. 특별회계 예비비 1% 초과분을 관리하기 위해 해당 법은 통합재정안정화기금을 제정해 활용할 수 있도록 한 것이다. 이는 지자체 회계와 기금의 여유재원을 통합재정안정화기금에 예탁해 여유 재원을 활용하겠다는 의지가 담긴 법안이다. 하지만 일부 지자체에서 통합재정안정화기금 조례 제정·개정이 보류되는 상황 발생했다. 특별회계 예비비 한도 1%를 초과한 개발사업 특별회계 수익을 해당 지자체의 다른 회계에서 사용할 수 없다는 주장으로 ‘지역 이기주의’에 기댄 오해에서 발생했다. 통합재정안정화기금은 일반회계나 특별회계, 기금 등에서 당장 필요하지 않은 여유재원을 맡아두었다가 재원이 부족한 다른 회계나 기금 등에 빌려주는 역할을 한다. 이전까지는 예산 칸막이가 높아 회계별로 재원 이동이 쉽지 않았으나 통합재정안정화기금이 이 문제를 쉽게 해결해준 것이다. 인천시 통합재정안정화기금 조례는 9월 15일 인천시의회 기획재정위원회를 통과하지 못하고 제정 보류됐다. 인천시 매립지 인근 주민단체인 검단주민총연합회가 같은 달 10일 시의회에 ‘수도권 특별회계 전용 조례안 통과 시도 즉각 중단’ 공문을 보내며 반발했기 때문이다. 시흥시의회 자치행정위원회 역시 지난 9월 16일 통합재정안정화기금 조례 제정안을 보류했다. 일부 의원들이 “(공영개발)특별회계에 잡히는 이 예산은 배곧신도시 사업 공영개발사업 예산”이라며 “특별회계에서 사용해야 할 부분이 제대로 사용되지 못하고 계획되지 못한 부분이 있으니 이 부분에 대한 고려도 분명히 필요하다”고 주장했다. 사례로 든 인천시와 시흥시는 일반회계 재원이 부족한 단체로 특별회계나 기금 등의 여유재원 활용이 시급한 상황이다. 통합재정안정화기금은 기존 재정안정화기금과 관기금을 통합한 것으로 회계와 기금 간 칸막이를 없애 예수·예탁을 가능하게 한 것이다. 하지만 일부 지자체에서 개발사업 대상지 주민과 지역구 출신 의원 반발에 막혀 조례 보류가 이어지고 있다. 행정안전부는 통합재정안정화기금을 안착시키기 위해 현재 지방교부세 패널티 중 일반회계만 포함된 예산집행 노력 부분 산정기준에 공기업, 기타 특별회계와 기금을 포함하도록 해 지자체에 강력한 유인을 제공해야 할 필요가 있다. 마치 중앙정부와 서울시 지원으로 개발된 강남과 분당주민들이 개발이익을 자기 지역에만 사용하라는 주장을 하는 셈이다. 주민들도 세상에 온전히 자기 것은 없다는 것을 인정하고 공존의 지혜를 보여야 할 것이다. ※이번 호를 끝으로 연재를 마칩니다.

정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’

[정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’]이념논쟁화되는 재정준칙 논란(2020. 10. 12 14:11)

2020. 10. 12 14:11 경제 정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수

기획재정부의 재정준칙이 제출되었다. 여당의 반대 때문에 지연 제출되었다는 것이 중론이다. 물론 아직도 여당 의원들 특히 기획재정위원회 의원들의 반발은 크다고 한다. 언제나 그렇듯이 재정에 대한 이슈는 보수와 진보를 가르고 있다. 이번 기재부 발표에 대해서도 보수매체들은 재정준칙이 맹탕이라며 공격하고 있고, 진보매체는 복지지출의 발목을 잡을 것을 우려하고 있다. 홍남기 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 10월 5일 오후 세종시 정부세종청사에서 한국형 재정준칙 도입방안과 관련해 브리핑하고 있다. / 연합뉴스 여당 의원들은 코로나19가 언제 끝날지 모르는 상황이고 이를 극복하기 위한 재정지출이 극복의 대안인데, 재정준칙은 이러한 비상시국에 대한 부정적 인식을 확대해 정책의 실행을 어렵게 할 것이라는 주장이다. 첫째, 한국의 재정상태는 어떤가. 지난달 한국은 마이너스 국채발행이라는 전대미문의 재정적 성과를 자랑했다. 평소 빚에 대한 강박관념을 갖고 있는 우리로서는 상상이 되지 않는 마이너스 채권이다. 돈을 빌려 이자를 주는 것이 아니라 더 적게 받는다는 개념이다. 현재 미국, 독일, 프랑스 정도가 발행하고 있다. 초저금리 시대와 장기적인 저성장을 반영하는 현상이다. 2019년 우리나라 재정수지 비율은 GDP 대비 -0.6%로 OECD 평균 -3.3%보다는 건전했다. 건전성 순위는 OECD 비교대상 36개국 중 19위였다. 2021년 예산안 우리나라 재정수지 비율은 올해보다 개선된 -3.6%이다. OECD 재정건전성 순위 2위를 유지했다. 순위가 크게 올라간 것은 방역에 비교적 성공하고 재정을 효율적으로 투입했다는 긍정적 의미도 있으나, 재정의 역할이 다른 나라보다 부족하다는 부정적 의미도 있다. 또한 OECD 국가 중 재정 여력이 비교적 많은 편이라는 사실을 반증한다. 둘째, 이번 재정준칙 도입에 대해 기재부에서는 3대 신용평가사인 피치사의 경고를 이유로 내세우기도 한다. 하지만 더 영향력이 큰 무디스사는 우리나라가 재정여력을 가지고 있다고 평가하고 있다. 우리의 재정여력에 대해 현재보다 2배 이상 빚이 증가할 여력이 있다고 판단하고 있다. 특히 무디스는 지난 5월에 한국의 신용등급을 Aa2로 유지한다고 발표했다. 이 등급은 3번째로 높은 것이며 프랑스, 영국 등이 같은 등급이다. 일본은 한참 뒤에 있다. S&P도 4월 내년에는 한국의 경제성장이 반등할 것이라 예측하고 있다. 다수가 한국의 재정건전성을 긍정적으로 평가하고 있는데, 시기적으로 어려운 시기에 반대를 무릅쓰고 이러한 정책을 펴는 것은 이해하기 힘들다. 셋째, 60% 국가채무라는 기준은 적정한가? EU는 통합과정에서 1992년에 3%, 60% 재정준칙을 도입했다. 많은 국가가 가입을 위해 EU의 준칙을 그냥 받아들이고 있다. 그러나 선진국 평균 채무 수준은 GDP 120%를 넘은 상태이다. 이미 60%는 더 이상 기준이 되지 않고 있다. 이 사례 이외에는 국제적인 적정부채 기준은 사실상 없다. 최근에는 금리가 이렇게 낮은 상황에서는 대규모의 국가채무 증가가 큰 문제 없다는 주장이 대두(IMF의 수석이코노미스트였던 블랑샤르)되고 있다. 물론 무한정 국가채무를 늘릴 수 있다는 것은 아니다. 하지만 현재 코로나19 위기 와중에 선진국들의 국가채무는 계속 늘어나고 있어서 코로나19 이후 어느 수준이 새로운 한도가 될지는 불확실하다. 이러한 상황에서 과거의 기준인 60%로 잡고 보자는 것은 무의미하다. 기재부는 지금은 60%로 도입하지만 5년마다 국민합의를 통해서 한도를 바꿀 수 있다고 했는데, 국민합의란 것이 무엇인지 불분명하다. 일단 도입되면 바꾸기 어려울 것이다. 차라리 코로나19가 종식된 이후를 국가가 당면한 과제까지 고려해 그것을 달성하면서도 국가채무를 관리할 수 있는 종합적인 방안을 모색하는 것이 바람직하다.

정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’

[정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’]외평채 마이너스금리의 빛과 그림자(2020. 09. 21 12:22)

2020. 09. 21 12:22 경제 정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수

지난 9월 10일 한국경제에 역사적인 사건이 있었다. 최초로 마이너스금리의 외국환평형기금채권(외평채)이 발행된 것이다. 유로화 5년물로 7억유로를 발행했는데 -0.059%로 역대 최저금리를 기록한 것이다. 서울 명동 하나은행 딜링룸에서 직원들이 모니터를 보고 있다./ 연합뉴스 마이너스금리는 생소한 개념이다. 한마디로 빌린 돈보다 적은 돈을 갚는다는 개념이다. 7억200만유로를 빌려 7억유로만 갚는다. 유럽연합에서 비유럽국가에 대한 최초의 발행이다. 국채금리는 국가의 신용에 따라 결정되기 때문에 한국의 신용이 그만큼 높다는 게 증명된 것이다. 이번에 마이너스금리 외평채 발행은 1월부터 예견되었다. 주택금융공사에서 담보부채권이기는 하지만 마이너스금리로 채권을 발행했기 때문이다. 올해 한국의 외평채 발행은 15억달러를 예정하고 있다. 이미 100억달러가 넘는 투자자 주문이 접수되어 있기 때문에 마이너스금리까지 등장하게 된 것이다. 코로나19 확산이나 미·중 갈등으로 세계경제의 불확실성이 커지는 상황에서 한국경제의 신뢰도가 높아졌다는 것을 증명한다는 측면에서 반가운 소식이라 할 수 있다. 이로 인해 외환보유액이 증가하고 국내기업의 해외채권금리가 내려가는 긍정적 효과, 해외 차입비용 절감으로 이어진다고 하는 것이 홍남기 부총리의 분석이다. 경제협력개발기구(OECD)도 코로나19 2차 확산에도 불구하고 한국의 올해 성장률을 -1.2%에서 1.0%로 잡기도 했다. 문제는 이런 소식의 이면이다. 우선 환율개입의 문제다. 외평채는 외국환평형기금이 외화조달을 목적으로 발행하는 채권이다. 발행자금은 기금에 귀속되고 외환보유액으로 운용된다. 한마디로 자본시장 개방에 대한 환율개입을 하는 정책 도구이다. 미국 정부에서 끊임없이 환율조작국을 의심하는 보고서를 내는 것도 이 때문이다. 수출기업에 유리하지만 내수에는 부정적인 영향을 끼친다. 두 번째, 국가채무를 커보이게 하는 효과가 있다. 외평채는 국가채무에 포함되어 있다. 2020년 당초 예산 기준 국가채무는 819조원인데, 이중 외환시장 안정용 채권이 257조원이다. 만약 이 부분을 제외하고 본다면 한국의 채무는 더욱 작아져 GDP 대비 20%대로 내려간다. 세 번째, 과도한 외환보유액 문제다. 지난 8월 말 기준 대한민국의 외환보유액은 4189억달러이고, 1년 전에 비해 10% 이상 증가했다. 규모로도 세계 9위이다. 이에 더하여 통화스와프로 인한 2000억달러를 합하면 외환보유액은 6000억달러에 이르게 된다. 외국환평형기금이 2020년 예산 기준으로 110조원이다. 고스란히 국가채무로 계산된다. 6월 말 기준으로 우리나라의 외채는 5031억달러다. 그런데 대외채권은 9528억달러다. 따라서 순대외 채권은 4497억달러다. 한마디로 빌린 돈보다 두 배의 빌려준 돈이 있다는 것이다. 이렇게 된 이유는 IMF 외환위기의 트라우마 때문이다. 분명한 것은 1997년 외환위기 당시 국가채무는 10%에 불과했다는 것이다. 빚이 많아서가 아니라 ‘외환(유동성)위기’ 때문이었다. 트라우마를 벗어나야 한다. 알고서도 그 트라우마를 부추기는 사람들을 경계하자. 돌다리도 두들기면서 건너야 하지만 무서워서 건너지 못한다면 아무것도 할 수 없다.

정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’

[정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’]민간투자사업은 아직도 계속되고 있다(2020. 09. 04 16:27)

2020. 09. 04 16:27 경제 정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수

민간투자사업(민자사업)이 코로나19의 영향을 많이 받고 있다. 예를 들면 인천공항고속도로와 인천대교가 통행량이 급감했다. 통행량이 예산수입의 80%에 미달하면 정부가 보전해주는 최소운영수입보장(MRG) 제도를 적용하고 있어서 혈세 지원이 눈덩이처럼 커질 것으로 보인다. 지금 예상으로만 1000억원이다. 논산천안고속도로, 우면산터널 등 우리가 익히 들어왔던 민자사업들이 또다시 이슈가 될 것으로 보인다. 인천대교는 민자사업을 통해 2009년 건설됐다./인천도시공사 제공 우리가 잊고 있던 민자사업은 계속되고 있었다. 우선 BTO 방식, 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되고 사업시행자에게 일정 기간 시설관리운영권을 인정하는 방식이다. BTL 방식은 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정한 기간 임차하여 사용·수익하는 방식이다. 민자사업은 부족한 재정을 확보하고 민간의 효율성을 활용하자는 취지에서 시작되었다. 문제는 재정도 공공이 대부분 부담하고, 적자를 보상해주는 제도로 변질되어 원래의 취지가 무색해졌다는 데 있다. 2019년 BTO 예산은 8818억원이다. 건설보조금, 토지보상비 및 지원금 등의 형태로 이루어지고 있다. 2019년도 BTL 예산은 국토교통부 등 11개 부처에 편성되었으며, 대부분은 시설임대료와 운영비로 집행되었다. 전체 예산액은 1조1410억원이다. 민자사업 제도가 시작된 후 많은 문제 제기가 있어 민자사업이 축소되고 제도도 일부 개선되었다. 하지만 여전히 여러 문제가 남아 있다. 우선 국토부의 역행이다. 지방자치단체들은 민자사업자의 수익률을 낮추는 방식으로 MRG에 따른 재정부담을 감소시켰다. 하지만 국토부는 민자고속도로의 운영 기간을 연장하는 등의 방식으로 민자사업자의 수익률을 보장하고 있다. 더구나 최근 코로나19 경기침체 극복을 이유로 2023년까지 23조원 규모의 교통시설사업을 민자사업으로 추진하겠다고 밝히고 있다. 하지만 해당 사업을 재정사업이 아닌 민자사업으로 추진해야 하는 이유는 밝히지 않고 있다. 민자사업에 대한 성과평가도 부실하다. 지금까지 운영비 삭감이 이루어진 사례가 없다. 피평가자로 간주될 수 있는 민자사업 시행자를 평가위원으로 참여시키도록 규정하고 있어서 객관적인 평가가 어렵다. 그 결과를 공개하는 것도 생략하는 경우가 있다. 그러다 보니 민자사업이 재정사업과 비교하여 창의적이고 효율적인지를 평가해본 적이 없다. 다만 기획재정부는 민자 적격성 조사를 통해 특정 사업을 재정사업보다 민자사업으로 추진하는 것이 적격한지를 검토하고 있다고 밝히고 있다. 그러나 국회예산결산특별위원회(2019), 감사연구원(2011) 및 국회예산정책처(2013)에 따르면 민자 적격성 조사 등이 적정한 방식으로 수행되지 않고 있다. 더구나 이런 지적이 제기된 이후 약 10년이 경과했으나 기획재정부와 KDI 공공투자관리센터는 민자 적격성 조사 방식을 수정하지 않고 있으며, 지적에 대한 어떠한 반론도 제기하지 않고 있다. 민자사업의 목적은 민자사업이 아니라 재정건전성과 효율성이다. 목적을 잊은 것인가.

정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’