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정부 ‘세수 예측 실패’, 유탄 떨어진 지방(2024. 11. 11 06:00)

2024. 11. 11 06:00 사회 이효상 기자

정부 ‘역대급’ 세수결손…지난해 7조·올해 2조 지방교부세 줄여 최상목 경제부총리 겸 기획재정부장관이 11월 7일 국회 예산결산특별위원회 전체회의에서 내년도 예산안과 관련해 발언하고 있다. 최 장관은 이날 “지금은 전면적인 확장 재정을 할 시기는 분명히 아니다”라고 말했다. 박민규 선임기자 익산시의원 “○○~○○ 간 대체 우회도로 건설사업에 대해서 물어볼게요. 올해 본 예산에 62억원, 추경에 돈이 모자란다고 해서 10억원을 또 세웠어요. 그런데 결산 추경을 보니까 26억원을 삭감시켰어요. 아니, 돈이 부족하다고 추경에 (예산) 세워놓고 이번 추경에 또 삭감시키는 이런 예산이 어디 있냐고. 이거 완전히 고무줄 (예산 아니냐).” 익산시 관계자 “지금 정부에서 지방교부세를 정해진 금액보다 800억원인가를 적게 내려가지고 결산 추경에서 이 부분을 삭감했다.” 지난해 12월 전북 익산시의회의 예산안 심사는 그리 순탄치 않았다. 사업별 심사에서 번번이 나온 단어는 ‘세출 구조조정’이었다. 2023년도 예산안에 편성돼 있던 사업 중에는 기껏 추경을 통해 추가 예산을 편성했다가, 연말이 되자 예산을 도로 삭감하는 경우가 적지 않았다. 한 해 동안 예산이 고무줄처럼 늘었다 줄기를 반복했다. 어떤 사업은 범위가 축소되기도 했다. 예컨대 2023년 수해가 발생하자 익산시는 이듬해 예산안에 붕괴 위험이 있는 급경사지와 침하 위험이 있는 농로, 세천 등을 안전점검하는 사업을 편성했다. 그러나 예산 부족으로 상당수 농로를 점검 대상에서 제외했다. 익산시에서만 벌어진 일도 아니었다. 다른 지자체들도 앞다퉈 돈줄을 옥죄기 시작했다. 왜 이런 혼란이 벌어졌을까. 최대 원인 제공자는 중앙정부였다. 정부는 지난해 56조4000억원의 ‘역대급’ 세수결손이 발생하자 지방정부에 보내야 할 지방교부세 중 7조2000억원을 줄였다. 이 돈이 들어올 것을 가정하고 예산을 집행하던 지방정부는 급히 사업계획 재검토에 들어갔다. 대부분 지방자치단체가 허리띠를 졸라매 지출을 줄이고, 급하지 않은 사업은 다음 해로 미뤘으며, 다음 해 예산안에서 신규 사업을 덜어냈다. 사업 줄줄이 삭감·폐기·연기 올해도 이런 일이 반복됐다. 기획재정부는 지난 9월 국세수입을 재추계한 결과 올해 세수결손이 29조6000억원에 달할 것으로 전망했다. 정부는 올해도 지방정부에 주기로 한 지방교부세 중 2조2000억원을 덜 주기로 했다. 지난해의 경험으로 올해 긴축재정을 운용하고 있는 지자체들은 이미 졸라맨 허리띠를 한 번 더 졸라매게 됐다. “중앙정부는 지방정부의 성공을 뒷받침하는 든든한 조력자가 돼야 한다(지난 10월 29일)”는 윤석열 대통령의 말과는 달리, 지자체들은 2년 연속 세수 추계에 실패한 중앙정부로 인해 자치행정에 차질을 빚게 됐다. 지역의 돈줄이 막히면서 발생하는 피해는 지역 주민들의 몫으로 돌아갈 가능성이 크다. 10여 곳의 시군 예산담당자에게 지방교부세가 미교부되면서 지역에서 벌어진 일들을 물었다. 일부 지자체는 세입이 많았을 때 쌓아놓은 통합재정안정화기금으로 재정위기에 대응했지만, 상당수 지자체는 사업을 줄이고 지출을 옥좼다. 원칙적으로 사회복지사업은 감액하지 않는 기조가 유지됐지만 그 와중에도 일부 복지사업은 지출이 줄었고, 지자체장의 공약사업이나 숙원 사업이 뒤로 밀리는 경우도 더러 있었다. 충청권의 A군 관계자는 “신규 사업 억제하고 세출도 구조조정을 했다. (내년도) 예산 규모도 올해 예산에서 벗어나지 못할 것 같다”고 했다. A군은 지방교부세 의존도가 높은 지자체 중 한 곳이다. 지방교부세는 지자체 간 재정력 격차를 해소하기 위해 중앙정부가 지자체별 부족 재원을 고려해 주는 돈이다. 재정자립도가 취약한 지자체일수록 교부세 의존도는 높고, 교부세 미교부로 인한 타격도 클 수밖에 없다. A군은 큰돈이 들어가는 건설사업은 시기를 조정했고, 군청의 부서 운영을 위해 고정으로 들어가는 경상경비를 10% 이상 삭감했다. 군민의 이동권을 보장하기 위해 보편 복지 사업으로 추진한 버스 전면 무료화 사업도 언제 시행할지 가늠하기 어렵다. A군 관계자는 “관련 부서에서 검토하고 용역도 추진했는데 전면 시행을 못 하고 있다. 당장은 어려워 보인다”고 말했다. 장애인복지·농업기반시설 뒤로 미뤄 충청권 B군은 장애인복지시설이나 농업기반시설을 만드는 사업을 뒤로 미뤘다. B군의 관계자는 “교부세가 덜 내려오니 일을 할 수가 없다. 우리 지역은 초고령화 지역이다. 돌봄인구가 많고 인프라도 많이 필요할 수밖에 없다. 취약계층에 돌봄이 필요한 수요들이 있는데 신규 돌봄서비스는 추진도 못 하고 있다”라며 “생활인구를 늘리기 위한 사업들도 있는데 예산 부족으로 할 수가 없다. 그러면 인구는 더 줄어들고, 세입도 더 줄어들고, 행정서비스도 줄여야 하고 악순환이 반복될 수밖에 없다”고 했다. 지방교부세 미교부의 여파는 알게 모르게 지자체에 누적되고 있다. 예컨대 전남 무안군은 기후변화로 인해 농산물 가격이 요동치자 2022년 농산물가격안정기금의 조성 목표액을 종전 50억원에서 100억원으로 높였다. 이듬해 10억원을 반영할 계획이었지만 예산 부족으로 실제로는 4000만원을 추가 조성하는 데 그쳤고, 올해도 1억2000만원을 추가하는 데 그쳤다. 미래의 위험을 대비할 여력을 쌓지 못하고 있는 셈이다. 예산의 기본 원칙인 예측 가능성이 훼손된 점도 문제다. 지자체들은 2년 연속 받아야 할 지방교부세를 받지 못하자 내년에도 비슷한 일이 발생할 것이라 보고, 내년도 예산안을 보수적으로 편성하고 있다. 전남 구례군 관계자는 “전체 예산 규모가 4000억원 수준인데, 지방교부세가 많이 왔던 2022년과 비교하면 올해는 교부세가 740억원 정도 줄었다. 내년도에도 교부세가 줄어들 가능성이 있다. 현재 내년 예산안을 검토 중인데 부서별로 요구한 예산 대비 770억원 정도를 삭감해서 짜려고 한다. 진짜 어려운 상황이다”라고 했다. 경남 창원시 관계자도 “지난해에 비누도 못 살 정도로 구조조정을 많이 해서 한 해를 버텼다. 워낙 (지방교부세가) 많이 깎여서 올해는 월별로 동향을 주시해왔다. 올해도 국비가 덜 걷히고 교부세가 삭감될 것 같아서 애초 내려온 교부세를 예산에 다 편성하지 않았다”고 했다. 침체가 장기화할 것이라는 전망도 나온다. 전북 무주군 공무원 출신인 황인동 무주군의원은 세수결손이 발생하기도 전인 2023년 1월부터 무주군에 긴축 재정 운용을 요구했다. 황 의원은 “경제도 좋지 않고, 법인세 감세부터 해서 세수도 줄었다. 거기다 인구가 줄고 있다. 내년이나 내후년이라고 교부세가 삭감되지 않는다는 보장이 없다. 무주군 예산이 앞으로 5년 안에 10년 전 예산 규모로 돌아갈 수도 있다고 본다”고 했다. 무주군은 부족한 세수를 충당하기 위해 토지, 임야 등 행정재산 매각을 추진 중이다. 이상범 대한민국시장·군수·구청장협의회 정책연구실장은 “예산에서 가장 중요한 것 중 하나가 예측 가능성인데, 세수 추계가 잘못돼서 이미 편성된 예산을 삭감하고 있다. 국회를 거쳐 예산이 편성됐으니, (지방교부세를) 미교부할 때도 국회를 거쳐야 하는데, 그런 절차 없이 해당 연도에 바로 (지자체 예산에) 반영시키는 건 잘못된 처사”라며 “지방정부의 부족한 재원을 지방교부세가 얼마나 채워줬는지를 나타내는 지표가 보통교부세 조정률인데 70%선까지 떨어졌다. 지방교부세는 지역 균형 발전의 재원으로 역할이 크다는 점에서 확대해나가는 게 바람직하다”고 했다.

[김유찬의 실용재정](46) 세수결손과 지방정부 재정운영(2024. 10. 04 16:00)

2024. 10. 04 16:00 경제 김유찬 포용재정포럼 회장

최상목 경제부총리 겸 기획재정부 장관(왼쪽)과 김범석 1차관이 지난 9월 12일 오전 열린 국회 기획재정위원회 전체회의에 참석해 자료를 살피고 있다. 연합뉴스 국세 수입의 결손은 결과적으로 중앙정부 예산뿐 아니라 지방자치단체 예산에도 큰 영향을 준다. 국세 수입 결손이 발생했다는 것은 지방자치단체(지자체)로서는 지방교부세가 주는 것이다. 지방교부세법에 따르면 국세 수입의 19.24%는 지방교부세로, 이중 97%는 보통교부세로 편성해야 한다. 이렇게 편성된 보통교부세는 지자체의 일반재원으로 활용되기에 매우 중요한 재원이다. 지난해 중앙정부에 56조4000억원의 세수결손이 발생했다. 지자체 몫으로 돌아가는 지방교부세액도 자동으로 18조6000억원이 삭감됐다. 재추계 결과 올해도 예산 대비 29조6000억원 규모의 세수결손이 예측된다. 지자체는 계획했던 여러 사업을 축소 또는 폐지해야 한다. 이런 위기에 대응하기 위해 지자체는 통합재정안정화기금을 운용한다. 기금은 각 회계와 기금에서 여유자금을 조성해 각종 예산상의 재원부족액에 대응하도록 하는 것으로 각 지자체는 조례로 운영하고 있다. 정부는 2020년 지방재정법 및 지방자치단체 기금관리기본법 개정으로 지자체가 조례를 이용해 통합재정안정화기금을 설치하고 운용할 수 있도록 했다. 세수결손 시 사업 폐기 외 대응 방법 없어 법률 개정으로 지자체는 회계 및 기금 간의 여유 재원을 예수 또는 예탁할 수 있도록 하는 근거를 신설하고 여유 재원 활용을 통합 관리하는 기금을 설치하는 등의 제도를 시행할 수 있다. 또 회계연도 간 재정수입 불균형도 조정할 수 있고, 회계 및 기금의 재원이 부족하면 일시적으로 융자를 할 수 있다. 이에 따라 회계연도 간 세입 감소에 따라 활용이 필요하거나 대규모 재난 및 재해 등으로 필요하면 지방채 원리금 상환 등에 쓸 수 있다. 통합재정안정화기금은 지자체의 재정위기 시 대응할 수 있는 예비재원이다. 그러나 여유자금 부족으로 통합재정안정화기금의 재원이 없는 지자체가 상당수다. 서울·경기 및 일부 광역자치단체를 제외하고는 통합재정안정화기금을 실질적으로 적립할 수 없거나 아주 적은 금액밖에 적립하지 못하는 지자체가 대부분이다. 결국 국세 수입 결손이 생기면 대부분의 지자체는 사업을 미루거나 폐기하는 것 외에는 대응할 방법이 없다. 국가재정법(제59조)에 따라 중앙정부의 결산보고서는 회계연도 다음 해 4월 10일까지 감사원에 제출하게 돼 있는데, 이는 지자체의 예산이 확정돼 시행된 이후다. 2023년도와 같이 국세손실이 발생하는 것은 해당 연도에 이미 알게 되지만 결손 규모가 확정되는 것은 결산 시점, 즉 2024년으로 지자체의 2023년 예산집행이 이미 끝난 다음이다. 지자체 입장에서는 중앙정부의 세수결손과 결산내용에 따라 이미 집행한 미래 예산을 줄여야 한다. 최소한 지자체가 예상치 못한 상황에서 재정 부담이 생기게 되면 어느 정도의 시간적 여유는 주어져야 할 것이다. 지방교부세법 제5조 제2항에는 국세 증감이 발생한 경우 지방교부세도 함께 조절하도록 규정하고 있다. 특히 국세가 줄어들면 지방재정 여건 등을 고려해 교부세를 조절할 수 있도록 하고 있다. 지방교부세 차액은 국세를 증감한 지 2년 이내에 국가 예산에 반영하게 돼 있다. 최근 정부는 2023년 9월 국세 수입에 대한 예측치 변경에 따라 세수결손금액을 반영했고, 올해 9월 지급돼야 할 지방교부세 중 23조원을 임의로 지급하지 않았다. 지방교부세법에는 이를 차기 및 차차기 회계 기간의 지방교부세에 반영하기로 돼 있지만, 정부는 규정을 지키지 않고 추경예산안 의결 없이 임의로 국세 수입 결손을 당해 지방교부세에 반영했다. 지방교부세 감액 통보 절차 개선 필요 물론 국세 수입이 감소하면 연동하는 지방교부세도 감소하며 지자체 역시 이를 감내해야 한다. 지방교부세법은 다만 시간을 두고 차기와 차차기 예산연도에 부담을 나누도록 규정해둔 것이다. 이러한 규정을 적용하지 않고 즉시 감액하는 것은 지자체가 지방교부세 감액에 따른 대응을 하기 어렵다는 점에서 문제다. 지방교부세의 경우 분기마다 나눠 지급하고 있는데, 올해 9월에 지자체에 지방교부세가 감액된다는 사실만 통보하고 명확한 감액 규모는 알려주지 않았다. 감액 사실을 통보했을 뿐 규모에 대한 명확한 정보가 없어 지자체의 재정 운용 혼란을 가중했다. 또 정부는 각 지자체가 가용할 수 있는 지방채 발행을 통해 부족한 재원의 일부를 충당하도록 유도했다. 하지만 국채는 중앙정부가 유연하게 발행할 수 있으나 지방채는 지방재정법에 따라 발행 방법 혹은 발행 규모 등이 한정돼 있어 국채에 비해 유연한 발행이 불가능하다는 점에서 적절한 대안이라 보기도 어렵다. 국세결손이 예상됨에 따라 중앙정부가 지자체에 그 사실을 통보하는 절차도 개선이 필요하다. 만약 국세결손이 예상되고 이에 따라 지자체에 교부할 지방교부세 감액이 필요하면 그 근거를 명확하게 제시하고, 지자체별 지방교부세 감액 규모를 공식문서 등으로 지자체에 통보해야 할 것이다. 아울러 지방교부세 감액에 대한 조정일정까지 포함해 지자체가 국세결손에 따른 지방교부세액 감액에 스스로 대응할 수 있는 여유와 정보를 제공해 주어야 한다. 통합재정안정화기금 제도도 개선해야 한다. 기금이 지자체의 재정위기 시 대응할 수 있는 예비재원으로 쓰일 수 있도록 중앙정부와 서울 등 재정자금의 여유가 있는 광역지자체가 적극적으로 재정에 참여하고 지자체들이 공동으로 활용할 수 있는 기금으로 발전시키는 방안이 필요하다. 물론 도덕적 해이의 발생을 저지하기 위한 최소한의 장치는 필요할 것이다. 재정이 어려운 지자체가 통합재정안정화기금 틀에서 일반적인 지방채의 이자율보다 낮은 수준의 이자를 지급하면서 재원을 활용할 수 있도록 하고, 상환 기간을 5년 정도의 중기적인 시계로 설정하는 방법을 생각해볼 수 있다.

김유찬의 실용재정

세수가 줄어드니, 지방만 희생양(2024. 09. 16 06:00)

2024. 09. 16 06:00 정치 윤호우 선임기자

세수 펑크 부담 오롯이 지방 전가…국회 예산심의권 무시 논란 “지방 균형 발전 위해 조세제도 전면적인 개편 필요” 목소리도 지난 9월 2일 국회에서 2023 회계연도 결산심사를 위한 예산결산특별위원회 전체회의가 열리고 있다. 연합뉴스 “올해 총 32조원 규모의 세수 펑크가 발생할 수 있나.”(김영환 더불어민주당 의원), “이대로 가면 그렇다.”(최상묵 경제부총리 겸 기획재정부 장관) 지난 9월 2일 국회 예산결산특별위원회(예결특위)에서 오간 문답이다. 지난해 ‘세수 펑크(세수결손)’ 56조원보다는 조금 줄었지만 2년째 엄청난 세수결손이 발생하는 셈이다. 윤석열 정부 들어 법인세, 양도소득세 등에서 세수결손이 급증하면서 생겨난 현상이다. 불용통보, 지자체에 카톡 메시지로 보내 세수 펑크로 인한 재정 부담은 고스란히 지방정부로 떠넘겨졌다. 국회에서 2023년 예산을 결산하는 과정에서 기재부가 국세수입과 연동되는 보통교부세와 지방교육재정교부금 등 18조6000억원을 불용 처리했다는 사실이 지적됐다. 예산 관련 결정은 당연히 국회의 승인을 받아야 하나, 재정당국은 이 절차를 거치지 않고 지자체에 불용통보만 했다. 심지어 지자체에 카카오톡 문자메시지로 보냈다는 사실도 드러났다. 국가재정법을 어기고, 헌법상 국회의 예산심의권을 무시했다는 논란까지 제기된 만큼 야당 의원들의 질책이 이어졌다. 최기상 민주당 의원은 지난 8월 말 국회 기재위에서 “세수결손 대응방안으로 지방교부세 미지급으로 대응하자고 의견을 낸 곳이 기재부의 어느 국인가”라고 질의시간 7분 내내 똑같은 질문만 던졌다. 임미애 민주당 의원은 지난 9월 2일 국회 예결특위에서 “국회가 의결한 예산에 기준해 전 17개 시·도와 228개 시·군·구에서 예산을 편성하고 집행해서 그다음 해에 예산을 쓰고 있는데 9월에 교부금을 내려보내지 않은 것”이라며 “행정부가 무슨 권한으로 불용결정을 한 것인가”라고 따져 물었다. 한 해 전에 국회에서 결정된 예산이 그해에 중앙에서 내려오지 않자 지방정부는 각종 사업 진행에 중대한 차질을 빚었다. 하승수 세금도둑잡아라 공동대표는 “예산이 잡혀 있는데 중앙정부에서 마음대로 주지 않는 것은 지방자치에 어긋난 행위”라고 지적했다. 지방교부세법에 따라 지방정부가 안정적으로 예산을 운용하도록 해야 하는데 교부세부터 먼저 건드리는 불용처리는 옳지 않다는 것이다. 내년도 예산에서도 세수 펑크의 부담은 오롯이 지방에 전가될 것으로 보인다. 국세를 제대로 거두지 못하고, 법인세 등을 완화하면서 생긴 결손이, 그리고 세수를 정확하게 예상하지 못한 재정당국의 무능력이 지방재정의 부담으로 전가된 것이다. 내년도 예산안을 놓고 지방 지자체가 지역 국회의원은 물론 온갖 인맥을 동원해야 할 지경이다. 그렇지만 수도권에 비해 숫자가 적은 비수도권 의원들은 예산확보전에서도 밀리게 된다. 기초지자체·광역지자체 의원을 거친 임미애 민주당 의원은 “올해 이미 지방정부는 긴축재정에 들어갔고, 많은 사업이 축소되거나 주민 숙원사업이 없어졌다”면서 “더 심각한 사실은 내년에도 나아지지 않는다는 것”이라고 말했다. 최약 고리인 지방재정부터 위험에 빠뜨려 윤석열 정부의 소극적 재정정책과 감세정책은 가장 약한 고리인 지방정부의 재정부터 위험에 빠뜨리게 할 수 있다. 서울시를 비롯한 수도권 지자체는 재정자립도가 높지만, 지방에는 자립도가 10% 미만인 지자체도 많다. 법인세, 양도소득세, 종합부동산세 등의 의도적인 감세로 중앙정부의 재정이 악화하면, 재정자립도가 낮은 지자체부터 도미노식으로 불경기의 구렁텅이에 빠지게 되는 격이다. 임미애 의원은 “지방에서는 가장 큰 돈줄이 중앙에서 내려오는 예산인데, 이를 깎아버리면 이중삼중으로 지방경제가 더 어려워진다”면서 “정부가 재정정책 기조를 바꾸지 않으면 지방은 큰 위기를 맞이하게 된다”고 경고했다. 지금은 정부가 재정정책을 적극적으로 펼쳐야 한다는 것이다. 하지만 야당에서도 2026년 지방선거와 2027년 대선을 앞두고 종부세, 금투세, 상속세 완화 주장이 솔솔 나오고 있다. 국세인 종부세가 완화되면 중앙에서 내려가는 지방 지원 예산이 자연적으로 줄어들게 된다. 민주당에서는 이재명 대표가 완화를 주장하고 있고, 진성준 정책위 의장이 반대를 주장하고 있어 당 내부에서 뜨거운 논쟁이 벌어지고 있다. 종부세 폐지를 주장해온 최병천 신성장경제연구소장은 “금투세나 상속세 완화로 재정수입의 총 파이가 줄어들면 지방 예산 역시 n분의 1로 줄어들 수 있으나 이런 식이라면 모든 세금을 올려야 한다는 결론에 도달하게 된다”면서 “하지만 종부세는 그 세목이 합리적인지를 따져 물어야 하는 또 다른 토론의 영역”이라고 말했다. 누군가에게 부당하게 세금을 거두면 안 된다는 게 종부세 폐지 주장의 밑바탕이라는 것이다. 지방으로서는 종부세 완화 또는 폐지가 재정에 큰 위험을 가져올 수 있다. 지방세인 재산세로만 재정을 꾸려야 할 수도 있기 때문이다. 최병천 소장은 “지금 국민의힘 소속 오세훈 서울시장이 2008년 강남 지역 등의 재산세 50%를 해당 지역에서 사용하고 나머지는 서울 전역에서 나눠 쓸 수 있게 한 사례를 곰곰이 살펴볼 필요가 있다”면서 “종부세를 폐지하고 지방세인 재산세를 ‘오세훈식 공동과세’로 전국에서 사용하는 방안도 있다”고 말했다. 이 때문에 지방 균형 발전을 위해 조세제도의 전면적인 개편을 시도해야 한다는 목소리도 있다. 하승수 공동대표는 “지방분권의 가장 근본적인 토대는 재정 뒷받침”이라면서 “지방재정의 총량도 중요하지만 지방의 재정 자율권도 중요하다”고 말했다. 그러기 위해서는 중앙정부의 재정 통제에서 벗어나야 한다는 것이다. 하 공동대표는 “국가재정과 지방재정의 조세 재정정책을 전면적으로 재설계해 지방 균형 발전을 위한 종합적인 밑그림을 그려야 한다”고 주장했다.

[김유찬의 실용재정](29)세수결손과 재정운용(2023. 09. 15 10:58)

2023. 09. 15 10:58 경제 김유찬 포용재정포럼 회장·전 한국조세재정연구원장

추경호 부총리 겸 기획재정부 장관이 지난 9월 4일 서울 종로구 정부서울청사에서 열린 비상 경제장관회의 겸 수출 투자대책 회의에 입장하고 있다. / 연합뉴스 2023년 정부의 세수입 여건이 좋지 않다. 기획재정부 국세수입 현황에 따르면 7월까지 세수입은 217조6000억원이다. 전년 대비 43조4000억원 감소했다. 7월 세수진도율(세수총액에서 실제로 걷은 세수의 비중)은 54.3%로, 최근 5년 평균인 64.8%와 비교해 10%포인트 넘게 차이를 보였다. 기재부 장관은 경제의 상저하고를 기대한다지만 그렇게 될지는 미지수다. 추세대로 간다면 최근 5년 세수진도율을 기준으로 예측할 때 연말까지의 국세 총수입 규모는 335조8000억원 규모로, 2023년 세입예산 대비 65조원이 부족하게 된다. 기재부는 세수결손을 불용재원, 세계잉여금, 기금 등을 활용해 메꾸려 하고 있다. 매년 기재부는 편성된 예산을 쓰지 않는 불용으로 10조원 규모, 그리고 세계잉여금으로 수조원대의 재원을 만들고 있다. 여기에 더해 기재부는 2023년 20조원 안팎의 세수결손을 외국환평형기금(외평기금)에서 가져와 메우겠다는 판단을 한 것으로 전해진다. 역대급 세수오차, 근본 원인은 큰 규모의 세수오차는 법인세 분야, 그리고 양도소득세와 증권거래세 같은 자산거래 분야에서 발생하는 것으로 보인다. 주목할 것은 두 가지 분야 모두 과세대상의 경기변동성이 크다는 점이다. 경기에 따라 기업의 이익은 변하는데 수출대기업의 이익비중이 큰 한국의 경우 대외경제적 여건이 나쁘면 내수경제가 완충 역할을 하기에 역부족이라서 세수입이 크게 영향을 받는다. 한국의 특이한 현상은 수출대기업 중에서도 소수의 대기업에 대부분의 세수입을 의존한다는 점인데, 이는 경제력 집중이 과도하다는 것을 말해준다. 소수의 수출대기업 실적이 좋지 않으면 국가의 재정운용이 크게 제약받는다. 법인의 실적이 좋지 않으면 근로소득과 배당의 지급에도 영향을 미치고, 이는 다시 소비에도 효과를 미쳐서 소득세와 부가가치세 및 개별소비세의 세수입에 영향을 준다. 부동산시장과 주식시장도 경기변동의 영향이 크게 나타나는 시장이다. 부동산과 주식시장에서 거래가 늘어나면 양도소득세와 증권거래세의 세수입이 늘어난다. 자산시장의 경기사이클은 기업실적의 일반적인 경기사이클과 반드시 일치하지는 않는다. 특히 부동산시장은 통상 더 길고 굴곡이 깊은 경기사이클을 보여준다. 결국 세수오차는 세수의 변동성이 큰 것과 떼어서 얘기하기 어렵다. 세수 변동성이 크면 세수오차가 대체로 크게 나오게 마련이다. 소수 경제집단에 경제력 집중이 지나친 것이 우리 경제의 약점인데 다른 불공정, 불평등 측면에서의 문제점과 아울러 세수예측의 어려움도 여기에서 기인한다. 그러기에 세수오차를 생각하기 이전에 경제체질을 개선하는 일이 더 근본적인 해결책이다. 소수 수출대기업에 국가가 자원을 몰아주고 이 소수 집단의 성과에 전전긍긍하는 경제발전 모형은 위태롭다. 여기에서 벗어나야 한다. 국립공원을지키는시민의모임, 참여연대, 민주노총 등 노동시민사회단체 회원들이 지난 6월 28일 정부서울청사 앞에서 2024년 국가 전체 예산의 방향을 논의하는 국가재정전략회의에 대응하는 기자회견을 마치고 퍼포먼스를 하고 있다. / 문재원 기자 세수추계는 매우 어려운 작업이다. 세수추계는 경제전망치를 전제로 다시 추계하는 작업이다. 따라서 정확하게 예측하기가 경제성장률 전망보다 더 어렵다. 경제전망을 전문으로 하는 예측기관들의 성장률 전망도 틀리는 사례가 많다. 하물며 이 틀리기 쉬운 전망자료를 바탕으로 추계하는 세수작업을 오차 없이 해내기란 더 어려울 수밖에 없다. 수출대기업 집단의 성과가 전체 경제의 성장과 세수입의 큰 부분을 담당하는 우리의 경우 세계경제의 많은 변수가 세수입의 변동성과 불확실성을 확대하는 요인이 된다. 세수전망은 기재부가 국회에 예산안을 제출하기 이전(회계연도 전년도의 7월)에 이루어진다. 예산안 통과시점(전년도 12월)이나 회계연도 개시시점(1월)과 상당한 시차가 있고, 세금이 실제로 정부로 들어오는 시기(회계연도의 1~12월)와는 평균 1년 정도의 시차가 있다. 그러니 세수전망이 정확하게 이루어질 수는 없다는 사실을 일정 부분 수용할 필요가 있다. 다만 한 해의 중반이 지나가면 세수입의 추세가 거의 결정되고, 더 이상의 큰 변화가 어려운 시기가 온다. 한 해의 7월에서 9월, 즉 3분기 정도인데 그 시기에 추세를 보며 이루어진 전망치는 그 전해에 예산안을 마련하면서 준비한 세입전망보다 당연히 훨씬 더 정확하다. 그러므로 기재부는 매년 8월 그 이듬해 분의 예산안 제출과 함께 이듬해 분의 세수입 추계자료를 제출한다. 그때 당해연도의 세수입 추이를 감안하면서 전년도에 제출한 당해연도의 세수추계 예측치를 재추계해 수정자료를 국회에 제출하도록 제도를 변경할 필요가 있다. 세수입의 재추계를 당해연도 2월과 8월에 걸쳐 두 차례 이행하고 결과자료를 국회에 제출하는 방안도 고려해볼 수 있다. 이를 통해 세입 및 세출의 추경이 필요하다면 국회가 그렇게 결정할 수 있도록 상대적으로 정확한 세수입에 대한 정보자료를 제공해야 한다. 감세 철회하고 세입 확충해야 세수예측을 정확하게 해서 오차를 줄이려는 노력을 정부와 학계에서 기울여야겠으나 커다란 세수오차 발생과 세수입의 변동성이 우리 경제에서 소수집단에 경제력이 집중된 탓이라면 세수오차를 줄이려는 과제를 단시간의 노력으로 해결하기는 어렵다. 장기적으로 경제력 집중의 문제를 해소해 나가면서 단기적으로는 세수변동성을 염두에 둔 재정운용 방안을 마련하고 이행해나가야 한다. 최근 5년 세수입의 이동평균치를 기준으로 명목성장률을 감안하고 경기 대응에 필요한 예산 규모를 가감해 예산총량을 결정하는 방안을 고려할 필요가 있다. 단, 장기적으로 필요한 경제사회구조의 변화를 위한 정부의 선제적 재정투자는 예외로 해야 한다. 감세정책의 도그마에 빠져 줄어든 세수입 보충을 위해 외평기금 등 총지출 밖에 존재하는 자원을 활용하거나 국유재산을 매각하는 윤석열 정부의 재정운용은 적절치 않다. 재정정책이 통화정책과 다른 건 재정정책의 의사결정과정은 정치과정의 일부라는 점이다. 통화정책은 정부로부터 독립된 중앙은행이 담당하지만, 세금과 재정지출을 수반하는 재정정책의 경우 정부가 제안한 내용을 국회가 결정하도록 돼 있다. 이는 우리나라뿐 아니라 모든 민주주의 국가들에서 그러하고, 국가운영의 핵심적 구조로 틀이 짜여 있는 내용이다. 기재부가 일정한 비율의 예산을 불용해 남기도록 부처나 공공기관에 지시하는 건 주어진 권한의 남용이다. 국회가 국민의 의견을 대변해 부처나 기관에 배정한 예산을 기재부가 자의적으로 변경해서는 안 된다. 기재부가 법에 의거해 용도가 지정된 기금을 국민과 국회의 의견을 들어보지도 않고 전용하는 것도 주어진 권한을 남용하고 민주주의 기본질서를 위배하는 일이다. 감세를 철회하고, 제대로 된 세입확충 방안을 제시해야 한다.

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