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[전성인의 난세직필](26)시행령으로 딥보이스 악용 범죄 처벌한다고?(2024. 05. 17 16:00)

2024. 05. 17 16:00 경제 전성인 홍익대 경제학부 교수

이종호 과학기술정보통신부 장관이 5월 8일 오전 세종특별자치시 정부세종청사 인근 식당에서 열린 ‘과학기술정보통신부 기자간담회’에서 기자들과 질의응답하고 있다. /과학기술정보통신부 제공 지난 5월 8일자 모 중앙일간지에는 이종호 과학기술정보통신부 장관의 인터뷰 기사가 실렸다. 이 인터뷰에서 이 장관은 “‘인공지능(AI) 기본법’이 통과돼야 딥보이스 같은 AI 악용 범죄에 대한 처벌 규정을 시행령에 담을 수 있다”고 발언했다. 이게 말이 되나? 필자는 그동안 이 법안의 내용을 지켜본 적이 없다. 따라서 이 법안에 대해 아무런 사전 지식이 없었다. 그래도 이 기사는 뒷골을 때렸다. 왜 그랬을까? 필자가 처음 이 장관의 인터뷰에 의문을 가지게 된 이유는 ‘처벌 규정을 시행령에 담겠다’는 취지의 발언 때문이었다. 이것은 기본적으로 위헌적 발상이고, 아마도 대한민국 내에서는 불가능할 것이다. 대한민국헌법 제12조 제1항은 “누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포·구속·압수·수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다”고 돼 있다. 죄의 종류와 형벌의 내용은 ‘법률’로 정해야 한다는 소위 죄형법정주의가 바로 이것이다. 그런데 처벌 규정을 법률이 아닌 시행령에 담겠다고? 일단 말이 안 된다. 이종호 과기정통부 장관이 거짓말? 그다음부터는 최대한 이 장관의 입장에서 생각해 보려 했다. 형벌과 관련한 규정을 시행령에 담을 수 없다는 것은 상식에 속하니, 어쩌면 이 장관이 인터뷰에서 언급한 ‘처벌’은 형사처벌이 아니라 과징금이나 과태료와 같은 행정벌을 의미할지도 모른다. 그러나 이런 변명도 사실은 쉽지 않다. 대부분은 과징금이나 과태료 역시 시행령이 아니라 법률에 규정하기 때문이다. 간혹 과징금을 부과할 때의 계산 방식이나 과태료에 하한이나 상한을 두는 경우 이를 구체화하는 내용을 시행령 등 하위 규정에 위임하는 경우가 있기는 하다. 정말 이 장관이 거짓말을 한 것이 아니라는 점을 확인하기 위해서는 결국 법안을 볼 수밖에 없다. 그래서 국회 홈페이지의 의안 정보 부분에 가서 관련 법안을 살펴보았다. 관련 상임위인 과학기술정보방송통신위원회(과방위)의 계류의안 목록에는 인터뷰에 등장하는 ‘인공지능 발전’으로 시작하는 법안은 없었지만, ‘인공지능’으로 시작하는 법안은 총 9개가 수록돼 있었다. 아마 인터뷰에 등장하는 ‘인공지능 발전’이라는 이름으로 시작하는 법안은 이 9개 법안을 적당히 융합하고 수정한 대안일 가능성이 있었다. 그래서 찾아본 국회 속기록에 따르면, 이들 법안은 2022년 12월 15일 상정 및 축조 심의를 거쳐 2023년 2월 14일 그 당시까지 발의됐던 총 7개 법률안의 내용을 대안에 반영으로 것으로 하여 법안심사 소위를 통과했다. 그렇다면 수정 대안은 딥보이스가 문제를 일으켰을 때 그에 대한 ‘처벌’과 관련해 어떤 벌칙 조항을 자체에 규정하거나 시행령에 위임하고 있을까? 알 수 없다. 매우 의아스럽게도 수정 대안이 소위를 통과한 지 1년이 훨씬 넘었지만 수정 대안의 내용은 공개되지 않고 있다. 그렇다면 이제 남은 것은 암중모색밖에 없다. 수정 대안은 7개 법률안 중 어떤 안을 기본골격으로 하여 만들어졌을까? 이것도 정확히 알 수는 없지만 필자의 느낌상 윤두현 의원 안이 아닐까 추측한다. 그 이유는 몇 가지 있다. 첫째, 윤두현 의원 안은 2022년 12월 7일 발의돼 그다음 날인 12월 8일 과방위로 회부된 후 별도의 심사보고서 없이 1주일 후에 개최되는 법안심사 소위에 소위 ‘직상정’됐다. 국회 속기록의 조승래 소위 위원장 발언에서도 추측할 수 있듯이 이것이 윤석열 정부가 미는 법안이었을 가능성이 있다. 둘째 윤두현 의원 안은 시민단체가 이번 인공지능 법안의 가장 큰 문제점으로 지적한 ‘우선 허용·사후규제 원칙’을 제11조에서 천명하는데, 국회 속기록에 따르면 축조심의 때 등장하는 기본 골격 법안의 제11조도 이 원칙을 담고 있었다. 이런 점에서 수정 대안은 아마도 윤두현 의원 안을 기본 골격으로 하고 거기에 다른 의원 안의 일부 조항과 과기정통부의 의견을 반영해 정리한 법안으로 보인다. 그럼 이들 법안의 벌칙 조항은 과연 어떠한가? 정말 딥보이스가 문제를 일으켰을 때 ‘처벌’하는 내용을 담고 있는가? 일단 윤두현 의원 안의 경우 전혀 그렇지 않다. 눈을 씻고 찾아도 그런 조항은 보이지 않는다. 윤두현 의원 안에는 공무원, 또는 공무원으로 의제되는 정부 산하 위원회의 위원이 자신이 위원회 활동 과정에서 지득한 비밀을 누설한 경우에 대한 형사처벌 조항만 있다. 잘못된 인공지능을 개발하거나 활용하는 사업자에 대한 형사처벌, 행정벌 부과는 찾아볼 수 없고, 심지어 민사상 손해배상 의무를 명시적으로 규정한 내용조차 없다. 다만 정필모 의원 안의 경우는 조금 다르다. 고위험 인공지능 사업자에 대해서는 신고 의무가 부과되고 과기정통부 장관은 신고하지 않거나 거짓 신고를 한 사업자에 대해 영업 정지 명령이나 폐업 명령을 내릴 수 있다. 만일 사업자가 정지 명령이나 폐업 명령을 위반한 경우 형사처벌에 처한다. 그런데 과기정통부 장관은 정지 명령이 이용자에게 ‘심한 불편’을 줄 때는 정지 명령 대신 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있고 그 자세한 내용은 시행령에 위임했다. ‘AI 정상회의’ 앞두고 언론플레이 의혹 그럼 이제 이 장관의 언론 인터뷰 내용을 평가해 보자. 첫째, 수정 대안이 윤두현 의원 안에 근거해 벌칙 조항을 만들었다면 장관 인터뷰는 거짓말이다. 둘째, 수정 대안이 정필모 의원 안의 벌칙 조항 또는 그와 유사한 내용을 담았다면 과기정통부 장관이 언론 인터뷰에서 언급했듯이 ‘시행령을 통해 처벌’할 수도 있다. 그러나 그것이 과연 처벌일까? 정필모 의원 안의 과징금은 형사처벌로 연결될 수 있는 정지 명령을 면해주는 대가이므로 오히려 면죄부에 가깝다. 또한 1억원의 과징금은 너무 작을 수 있다. 참고로 공정거래법을 위반하는 시장지배력 남용의 경우 매출액의 6%(매출액 산정이 어려운 경우는 20억원) 이하의 과징금이 부과된다. 딥보이스 악용 범죄자에게 형사처벌을 면해주면서 1억원 이하의 과징금을 부과한다고 그 사업자가 무서워할까? 사실상 말이 안 된다. 오는 5월 21부터 22일에는 서울에서 ‘AI 서울 정상회의(AI Seoul Summit)’가 개최된다. 인공지능의 안전성을 강화하자는 회의다. 그런데 우리나라는 이런 회의를 영국과 공동 주최하면서 뒤에서는 석연치 않은 언론플레이를 하는 것은 아닌지 의심스럽다. 국회 과방위는 즉시 수정 대안을 공개해 국민이 지금 정부와 여야가 짝짜꿍이 돼서 무슨 짓을 벌이고 있는지 투명하게 알 수 있도록 해야 한다. 그리고 정치권은 이처럼 중요한 법을 열흘도 남지 않은 이번 국회에서 졸속과 날치기로 처리할 것이 아니라 그 입법을 다음 국회로 넘겨야 마땅하다.

전성인의 난세직필

[시사 2판4판]일방통행 시행령 통치(2023. 06. 16 11:47)

2023. 06. 16 11:47 정치 그림 성덕환

시사 2판4판

[뒤로 간 1년-시행령 통치]귀 막은 불통 정부의 ‘검수원복’ 한 길(2023. 05. 05 12:21)

2023. 05. 05 12:21 정치 정희완 기자

거대야당과 협의 않고 국회 우회용 활용 헌재 “법률 유효” 결정에 아랑곳 안 해 출범 1년을 맞은 윤석열 정부의 특징 가운데 하나는 ‘시행령 통치’다. 시행령(대통령령)은 법률의 하위법령이다. 법률이 구체적으로 범위를 정해 위임한 사항이나, 법률 집행을 위해 필요한 사항을 규정한다. 시행령은 국회의 입법 절차를 밟지 않아도 된다. 이런 행정입법을 통한 국정운영은 국회의 여소야대 구조에 기인한 것으로 보인다. 하지만 정부가 야당과 소통·협의를 회피하고 국회를 우회하는 수단으로 시행령을 이용한다는 비판이 나온다. 나아가 시행령의 내용이 법률 조문의 취지와 동떨어진다는 평가까지 받으면서 논란은 증폭되고 있다. 검찰 관계자들이 2022년 11월 9일 국회 본청에 있는 당시 정진상 더불어민주당 대표 정무조정실장 사무실에서 압수물품이 든 박스를 들고나오고 있다. / 연합뉴스 대표적인 사례가 이른바 ‘검수원복(검찰수사권 복원)’ 시행령이다. 법무부는 시행령 개정을 통해 검찰이 직접 수사할 수 있는 범위를 대폭 늘렸다. 검찰이 활발히 수사할 수 있는 토대를 마련한 것이다. 그러나 해당 시행령이 법률인 ‘검찰수사권 축소법’(검찰청법 등)에 위배될 소지가 있다. “정부가 검수원복 등 시행령 통치를 통해 법치주의를 파괴한다”(장유식 민주사회를위한변호사모임 사법센터소장)는 목소리가 나오는 이유다. 헌법재판소가 지난 3월 검찰수사권 축소법이 유효하다는 결론을 내렸지만, 논란이 정리될 기미는 보이지 않는다. 법무부가 시행령 유지 입장을 고수하고 있기 때문이다. 법원이 형사재판 과정에서 시행령의 위헌·위법 여부를 판단할 수도 있으나, 법원 판단의 효력은 해당 사건에만 미친다. 형사사법체계 전반을 논의하는 국회 특별위원회가 구성돼 있지만 제대로 가동될지를 두고선 회의적인 시각이 많다. 검찰이 여러 대형 수사를 벌이고 있는 상황과 맞물려 앞으로도 논란과 혼선이 지속될 가능성이 높다. 시행령 개정으로 수사 범위 확대 문재인 정부와 더불어민주당은 ‘검찰개혁’을 추진하면서 검찰의 직접 수사 범위를 축소하는 내용의 입법을 두 차례 진행했다. 첫 번째는 2020년 1월 검찰청법과 형사소송법 개정이다. 이를 ‘검경수사권 조정’이라 부르기도 한다. 검찰청법에 아예 검찰이 수사를 개시할 수 있는 범죄를 6개로 못 박았다. 부패·경제·공직자·선거·방위사업·대형참사 등이다. 기존에는 제한이 없었다. 항목별로 구체적인 범죄유형은 시행령을 제정해 규정했다. 이 시행령이 현재 논란의 중심에 있는 ‘검사의 수사개시 범죄 범위에 관한 규정’이다. 2021년 1월부터 시행됐다. 두 번째 입법은 2022년 4~5월에 완료됐다. 검찰청법 등을 개정해 검찰의 수사 범위를 더욱 축소해 부패·경제 2개로 국한했다. 문재인 전 대통령 임기 만료 직전에 국무회의를 통과해 공포됐다. 개정 검찰청법 등은 2022년 9월부터 시행될 예정이었다. 윤석열 대통령이 취임한 이후 법무부는 2022년 8월 ‘검사의 수사개시 범죄 범위에 관한 규정’ 개정을 추진한다고 발표했다. 개정 검찰청법 시행에 맞춰 시행령도 정비할 필요가 있기는 했다. 문제는 법무부가 내놓은 시행령 개정안이 검찰의 수사 범위를 축소하는 내용이 아니라는 점이다. 부패·경제범죄에 포함되는 범죄유형을 대거 확대했다. 예를 들어 직권남용죄는 앞서 공직자범죄로 분류됐지만, 시행령 개정안은 부패범죄에 넣었다. 기존에 검찰이 수사할 수 없었던 범죄를 추가하기도 했다. 마약유통, 범죄단체조직, 방문판매, 보험사기 등이다. 법무부는 “현행 대통령령은 합리적 기준 없이 과도하게 수사 개시 범위를 제한했기 때문에 합리적으로 정비한 것”이라며 “하나의 범죄가 여러 유형에 해당하는 경우도 있어 기존에는 공직자범죄 등에 포함되더라도 부패·경제범죄에도 해당하는 범죄가 있다”고 밝혔다. 한동훈 법무부 장관이 지난 2월 6일 국회 대정부질문에서 질의에 답변하고 있다. / 박민규 선임기자 또 무고 등 ‘사법질서 저해범죄’ 등을 ‘중요 범죄’로 별도로 분류해 수사가 가능토록 했다. 이는 법조문 해석에 따른 것이라고 법무부는 밝혔다. 검찰청법 조문을 살펴보면 검사가 수사를 개시할 수 있는 범죄는 ‘부패범죄, 경제범죄 등 대통령령으로 정하는 중요 범죄’라고 나와 있다. 법무부는 ‘부패범죄, 경제범죄’는 예시를 열거한 것뿐이지 이들 범죄로 한정한다는 의미가 아니라고 주장했다. 또 ‘대통령령으로 정하는 중요 범죄’라는 문구는 ‘중요 범죄’의 구체적인 범위를 시행령에 위임하고 있어서 법무부가 자체적으로 ‘중요 범죄’를 설정할 수 있다고 해석했다. 법무부는 “상위법의 위임 범위 내에서 법체계에 맞게 하위법령을 정비하는 것에 불과하다”고 강조했다. 한동훈 법무부 장관이 직접 나서 브리핑을 했다. 검찰수사권 축소법을 입안했던 민주당과 시민사회는 즉각 반발했다. 법무부가 법조문의 취지를 무시하고 왜곡했다는 것이다. 민주당에서는 “시행령 쿠데타”, “한동훈의 기고만장한 폭주” 등 날선 발언까지 나왔다. 민주당을 비롯한 야당 의원 175명은 “위헌·위법하며 입법이 이뤄지더라도 무효”라는 내용 등이 담긴 의견서도 법무부에 제출했다. 이들은 “한 장관의 주장처럼 해석하면 검찰청법이 중요범죄의 범위를 시행령에 ‘백지위임’했다는 뜻인데 헌법재판소는 백지위임은 허용되지 않는다고 수차례 판시했다”고도 했다. 백지위임은 헌법상 포괄위임금지의 원칙에 위배된다. 법률이 위임하는 사항과 범위를 구체적으로 정하지 않고 행정부에 포괄적으로 위임하는 것은 금지된다. 시행령 개정안은 그러나 입법예고와 법제처 심사를 거쳐 국무회의를 통과했다. 2022년 9월부터 개정 검찰청법과 함께 시행됐다. 헌재 “검찰청법 등 유효” 결정했지만 시행령 개정에 앞서 법무부는 2022년 6월 헌법재판소에 검찰 수사권 축소법을 두고 권한쟁의심판 등을 청구했다. 해당 법률이 검찰의 수사권한을 침해했기 때문에 위헌이라는 취지다. 청구인에는 한동훈 장관과 현직 검사 6명이 이름을 올렸다. 헌재는 국민의힘이 2022년 4월 제기한 권한쟁의심판 등 사건도 병합해 심리했다. 헌재가 지난 3월 23일 내린 결론은 검찰수사권 축소법은 유효하다는 것이다. 헌재는 우선 국민의힘이 주장한 권한침해를 일부 인용했지만 무효 확인은 기각했다. 국회의 법안 심사 과정에서 ‘위장 탈당’ 등을 통해 국민의힘 측의 심의·표결권이 침해되긴 했지만, 법률을 무효로 볼 순 없다고 판시했다. 법무부와 검사들이 제기한 사건은 아예 각하 결정했다. 각하는 본안 내용을 판단하지 않고 종결 처리하는 처분이다. 헌재는 한동훈 장관은 심판을 청구할 자격조차 없다고 봤다. 또 검사들은 청구 자격이 있지만 권한이 침해당할 가능성이 없다고 판단했다. 쟁점은 검찰의 수사권이 ‘법률상 권한’인지, ‘헌법상 권한’인지 여부였다. 법률에 근거해 주어진 권한은 국회의 입법행위에 따른 결과물이기 때문에 국회의 입법행위로 법률상 권한이 침해됐다는 논리는 성립되지 않는다고 했다. 헌법에 근거한 권한이어야 해당 권한의 침해 가능성을 심리할 수 있다는 것이다. 이어 헌재는 수사와 소추는 행정부에 주어진 헌법상 권한이라고 전제했다. 그러나 수사권이 검찰 등 정부의 특정한 기관에만 전속적으로 부여됐다고 해석할 근거는 헌법에 없다고 판단했다. 검찰의 수사권은 국회가 개별 법률을 통해 부여한 법률상 권한이지 헌법상 권한은 아니라는 얘기다. 헌재는 검사의 영장신청 권한이 헌법에 명시됐기 때문에 수사권도 헌법상 권한이라는 검찰 측의 주장도 받아들이지 않았다. 이는 검찰이 지난해 검찰수사권 축소법의 국회 입법 과정에서 줄곧 강조한 내용이기도 하다. 헌법재판과 9명 가운데 5명이 이런 의견을 냈다. 반면 4명은 법무부 장관과 검사의 권한 침해를 인정했다. 그러면서 검찰수사권 축소법은 취소해야 한다는 견해를 제시했다. 이들은 ‘검찰청법상 검사’는 ‘헌법상 검사’에 해당한다며, 검사가 헌법에 따라 영장을 신청하는 것도 ‘헌법상 수사권’ 행사에 해당한다고 봤다. 2022년 4월 22일 박병석 국회의장(가운데)과 더불어민주당 박홍근(왼쪽 두 번째), 국민의힘 권성동 원내대표(왼쪽 네 번째)가 서울 여의도 국회에서 '검찰 수사권 축소 법안' 관련 국회의장 중재안에 합의한 후 합의문을 들고 기념촬영을 하고 있다. / 국회사진기자단 법원, 시행령 위법 여부 판단 가능성 헌재의 결정이 나오면 검찰수사권 축소법과 시행령을 둘러싼 논란이 어느 정도 수습될 것처럼 보였다. 하지만 대립은 계속됐다. 헌재가 해당 법률이 유효하고 검사의 권한 침해를 배척한 만큼 법무부가 시행령을 법률의 취지에 맞게 재개정해야 한다는 목소리가 높아졌다. 한동훈 장관은 이를 일축했다. 한 장관은 국회에 출석하거나 기자들과 만난 자리에서 “헌재 결정을 존중한다”면서도 “문제가 많은 결정”이라고 했다. 시행령 논란을 가라앉히는 위해 법원이 시행령의 위헌·위법 여부를 판단하는 방법도 있다. 시행령에 근거해 검찰의 직접 수사를 받아 기소된 피고인이 재판 과정에서 ‘위법한 시행령에 근거해 수사를 받아 기소됐다’며 공소기각을 주장할 수 있다. 헌법에 따르면 법원은 명령·규칙 등이 헌법이나 법률에 위반되는지를 심사할 수 있다. 다만 사건이 대법원까지 올라가면 길게는 수년이 걸릴 수 있다. 또 법원이 시행령의 위법성을 인정하더라도 해당 시행령 자체가 무효나 취소되는 효력이 발생하는 것은 아니라는 게 판례다. 해당 재판 사건에 국한해 시행령의 적용을 배제하게 된다. 공소기각 판결은 일사부재리(한번 재판이 확정되면 다시 다루지 않음) 원칙이 적용되지도 않는다. 즉 경찰 등 다른 수사기관이 다시 수사를 진행한 뒤 검찰이 기소해 또 재판이 진행될 수도 있는 것이다. 피고인 입장에선 부담이 될 수밖에 없다. 국회 ‘형사사법체계개혁 특별위원회’를 재가동해 형사사법체계 전반을 손보는 과정에서 시행령 문제를 해결할 수도 있다. 특위 구성은 2022년 4월 국회의 검찰수사권 축소법안 논의 과정에서 민주당과 국민의힘의 합의한 중재안에 포함된 내용이다. 하지만 국민의힘이 중재안에 반대하면서 그해 5월 민주당이 단독으로 통과시켰다. 민주당과 국민의힘은 그해 7월 위원 구성을 여야 동수로 하고, 안건을 여야 합의를 통해 처리한다는 데 의견이 일치해 출범했다. 한 달 뒤 첫 전체회의에서 여야 간사를 선임했지만 이후 휴업 상태다. 헌재 결정 이후인 지난 4월 4일 민주당 위원들만 참석해 회의를 개최했다. 민주당 소속 정성호 위원장은 “여당에서는 헌재 선고 이후 특위를 개의해 안건을 논의하기로 여러 차례 구두로 약속했지만 합의가 안 됐다”라며 유감을 표했다. 국민의힘이 앞으로도 특위 논의에 참여할지는 미지수다. 국민의힘은 헌재 결정에 반발하는 분위기다. 헌재가 민주당의 ‘위장 탈당’ 등이 위헌·위법이라고 판단한 점을 내세우고 있다. 법무부가 인사검증 담당 2022년 6월 법무부에 신설한 ‘인사정보관리단’도 논란의 대상이 됐다. 과거 청와대 민정수석실이 맡았던 인사검증의 기능을 담당하는 부서다. 인사정보관리단은 공직 후보자의 범죄, 학력, 금융, 납세 등의 정보를 이용해 1차 검증을 맡게 됐다. 법무부는 이를 추진하면서 법률이 아닌 시행령을 개정했다. 정부조직법상 법무부의 사무에는 공직자의 인사 관련 사안이 없다. 지난 2월 경찰청 국가수사본부장에 정순신 전 검사(변호사)가 임명됐지만, 아들의 학교폭력 논란이 불거져 임명이 취소되자 법무부를 향한 거센 비판이 일기도 했다.

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수십년째 ‘시행령 통치’ 막을 방법 없나(2022. 09. 16 14:51)

2022. 09. 16 14:51 정치 이효상 기자

ㆍ‘검수완박’까지 번복 처리… 삼권분립 뒤흔들어 한 사회에서 통용되는 ‘룰(rule)’을 정할 권한은 어디에 있을까. 제헌헌법부터 모든 헌법은 ‘입법권은 국회에 속한다’고 규정한다. 다만 법률을 실제로 시행하는 데 필요한 세부 규정은 대통령이나 행정부가 정할 수 있도록 길을 열어뒀다. 대통령령, 부령 등 이른바 행정입법이다. 법률에서 모든 사항을 규정하기 어렵고, 사회상의 변화에 탄력적으로 대응할 필요성도 있어 행정부에 일부 권한을 위임했다. 한동훈 법무부 장관이 지난 8월 11일 정부과천청사 법무부 브리핑실에서 ‘검사의 수사개시 범죄 범위에 관한 규정’ 개정안 관련 브리핑을 진행하고 있다. / 이준헌 기자 집행하는 행정부가 룰을 만드는 데까지 관여하면 삼권분립에 어긋나는 것 아니냐는 우려는 대한민국 헌법을 만들 때부터 나왔다. 법체계상 하위법인 행정부의 명령이 국회가 만든 법률 이상의 역할을 할 수 있다는 지적이다. 제헌헌법 초안을 논의하기 위해 1948년 6월 열린 국회 본회의에서 법조인 출신 서순영 의원은 정부가 광범위한 부입법권(대통령령·부령 등)을 보유한 점, 법률안 제출권을 정부도 가지고 있는 점 등을 들어 국회와 정부의 권한 불균형을 우려했다. 70년이 넘게 이어진 입법권을 둘러싼 논란이 윤석열 정부 들어 다시 전면에 부상했다. 5월 10일 출범한 윤석열 정부는 지난 4개월간 국회를 거치지 않는 행정입법으로 주요 국정과제를 추진했다. 시작은 고위공직자 인사검증 체계 개편이었다. 청와대 민정수석비서관실 폐지를 공약했던 윤석열 정부는 민정수석실의 인사검증 기능을 법무부로 이관하는 대통령령 개정안을 내놨다. 대통령실 인사기획관이 인사를 추천하면 법무부 인사정보관리단이 1차로 검증하고, 대통령실 공직기강비서관이 최종 검증한다는 것이 골자다. 정부 부처의 직무범위를 정한 정부조직법 개정이 아니라 국회를 거치지 않아도 되는 시행령과 시행규칙을 개정해 정부 기능을 재편한다는 점에서 논란이 됐다. 정남철 숙명여대 법학과 교수는 “국민의 기본권과 관련된 본질적인 사항은 의회가 법률에서 정하도록 하는 법률 유보의 원칙이 있다. 인사검증의 경우는 개인정보나 사생활 침해 우려가 있을 수 있는데 시행령에만 근거를 두고 조직을 만드는 것은 문제가 될 수 있다”고 했다. 법무부 인사 검증·경찰국 신설 행정입법은 입법권을 가진 국회의 산물이 아닌 만큼 민주적 정당성을 확보하는 절차를 거쳐야 한다. 대표적인 것이 공중의 의견수렴과 법제처의 심사다. 문제는 윤석열 정부가 이 절차를 형해화하면서 발생했다. 법무부에 인사정보관리단을 신설하는 시행령은 입법예고부터 공포까지 단 2주 만에 모든 절차를 마무리했다. 지난 5월 24일 입법예고 후, 이튿날인 25일까지 입법예고 기간을 뒀고 26일 법제처 심사를 거쳐 27일과 31일에는 각각 차관회의, 국무회의를 통과했다. 행정절차법은 특별한 사정이 없는 한 40일 이상의 입법예고 기간을 둬 충분한 의견수렴을 거치도록 하고 있는데 이를 이틀 만에 처리했다. 법체계 정합성 등을 따져봐야 할 법제처는 하루 만에 ‘문제가 없다’는 결론을 내면서 개정령안에 정당성을 부여했다. 이완규 법제처장은 윤석열 대통령의 서울대 법대·사법연수원 동기로, 검찰총장 시절 윤 대통령의 징계취소 소송에서 윤 대통령을 변호했다. 행정안전부의 경찰국 신설 문제도 시행령 개정을 통해 밀어붙이면서 ‘시행령 통치’라는 비판을 샀다. 비판론자들은 정부조직법이 정한 행정안전부의 사무에 ‘지방자치제도’, ‘지자체 간 분쟁조정’, ‘선거·국민투표 지원’, ‘안전·재난 관련 정책 수립 및 총괄’ 등이 있지만 ‘치안’은 빠져 있다는 점에 주목했다. 법에 ‘치안’ 관련 규정이 없는 만큼 행안부가 시행령을 통해 경찰 사무를 관할하는 것은 위헌·위법에 해당한다는 취지다. 1948년 정부조직법 제정 당시에 내무부(현 행안부)의 사무로 규정됐던 ‘치안’이 1990년 법 개정 때 삭제된 것도 주된 논거가 됐다. 경찰에 대한 정부의 입김을 제한하기 위해 과거 상위법에서 ‘치안’을 삭제했는데, 시행령을 통해 행안부 경찰국을 신설하게 되면 법 개정 취지에 반한다는 논리다. 이 시행령 역시 단 4일 동안 입법예고를 하는 등 속전속결로 추진했다. 김순호 초대 경찰국장(왼쪽)이 지난 8월 2일 정부서울청사 내 경찰국 입구에서 직원 격려방문을 마친 이상민 행정안전부 장관의 기자회견을 지켜보고 있다. / 이준헌 기자 입법권 논란의 화룡점정은 야당의 ‘검수완박(검찰수사권 완전 박탈)’에 대응한 정부의 ‘검수원복(검찰수사권 원상 복구)’ 추진이다. 검수원복 역시 대통령령인 ‘검사의 수사개시 범죄 범위에 관한 규정’ 개정을 통해 추진했는데, 앞선 인사정보관리단·경찰국 설치와는 다소 성격이 달랐다. 후자는 이들 조직 신설이 상위법에 근거를 두고 있지 않다는 점이 문제가 됐다면, 검수원복의 경우는 시행령이 상위법의 취지와 정면 배치된다는 점이 문제가 됐다. 지난 4월 국회를 통과한 개정 검찰청법은 검사가 수사를 개시할 수 있는 범죄를 기존의 6대 범죄(부패·경제·공직자·선거·방위사업·대형참사)에서 ‘부패·경제범죄 등 대통령령으로 정하는 중요범죄’로 제한했다. 정부는 해당 조문에 ‘~등’ 표현이 있는 것을 보면 부패·경제범죄는 예시일 뿐이라며 중요범죄의 범위를 시행령으로 확대했다. 기존에 공직자 범죄와 선거 범죄로 각각 분류된 직권남용죄, 매수죄 등을 부패범죄에 포함시키는 식이다. 지난 9월 10일 검찰수사권을 축소하는 법률과 수사권을 복원하는 시행령이 동시에 시행되면서 혼란은 불가피해 보인다. 직권남용죄로 수사를 받는 피해자가 ‘시행령이 위헌·위법하다’며 헌법소원심판을 청구할 가능성도 있다. 국회와 정부의 ‘강 대 강’ 대치로 법적 안정성이 크게 흔들리게 된 셈이다. 서복경 더가능연구소 대표는 “검찰의 직접 수사권을 제한하고 장기적으로 수사권과 기소권을 분리하자는 것이 법 개정 취지인데, 정부 시행령은 입법 취지 불합치가 되는 것”이라며 “현존하는 법률이 1500개가 넘는데 이중 일부는 보는 사람에 따라 악법이라고 말할 수도 있다. 예컨대 노동자와 시민들이 요구한 중대재해처벌법도 기업들이 보기에는 악법일 수 있는 것 아닌가. 설령 악법이라고 하더라도 법률 제·개정이 아닌 다른 방식으로 법률을 무력화하고 나서면 법치는 의미가 없어지고 만다”고 했다. 정권 바뀌는 5년마다 논란 반복 사실 시행령 통치 논란은 정부가 바뀌는 5년마다 반복되고 있다. 이번 정부만의 문제가 아니라는 얘기다. 이명박 정부 때는 4대강 사업을 추진하면서 시행령을 개정해 예비타당성 조사를 피해갔다. 박근혜 정부는 세월호특별법을 통해 꾸려진 특별조사위원회의 활동을 시행령으로 위축시키기도 했다. 문재인 정부 역시 시행령 개정을 통해 최저임금 산입범위를 확대했다. 이명박 정부는 집권 기간 동안 3762건을, 박근혜 정부는 4년 2개월간 3667건을, 문재인 정부는 4602건의 시행령을 공포했다. 국회와 타협하고 협치를 통해 법·제도를 설계하기보다는 손쉬운 행정입법에 의존하는 경향이 갈수록 심화되고 있는 셈이다. 안병진 경희대 미래문명원 교수는 “한국 민주주의가 점차 타협의 여지가 없어지면서 행정입법 의존도가 높아진 측면이 있다. 대통령제의 원형인 미국도 정치지형이 ‘타협하기 어려운 적과의 싸움’이 되면서 의회를 우회하는 다양한 수단이 발전하고 있다. 한국에서는 어떻게 보면 미국의 안 좋은 트렌드가 한발 빠르게 유행한 것이다. 미국보다 더 나쁜 건 미국은 민주주의에 맞는지, 견제와 균형의 원리에 맞는지를 두고 논쟁을 한다면 한국은 당파적 싸움에 머물고 있다는 점”이라고 했다. 4대강 사업 저지 범대책위원회 회원들이 2011년 4월 정부서울청사 앞에서 친수구역특별법 시행령 통과를 규탄하는 기자회견에 앞서 4대강 공사 희생자에 대한 묵념을 하고 있다. / 박민규 기자 잊을 만하면 불거지는 논란에도 행정입법을 통제·견제할 장치는 부족한 상황이다. 행정입법은 크게 3가지 층위로 통제할 수 있다. 첫째가 입법예고 등을 통한 의견수렴, 법제처의 심사, 국무회의 의결 등으로 대표되는 행정부의 내부적 통제다. 하지만 법제처와 상의해 입법예고 기간을 단축할 수 있도록 하고 있어 실질적 통제를 기대하기 어렵다. 사법부가 행정입법의 위법성을 따지는 사법적 통제도 불완전한 것으로 평가된다. 조건부터가 까다롭다. 헌법이 정한 권리를 침해받은 당사자가 있어야 하고, 이 당사자가 국가기관을 상대로 권리구제에 나서야 한다. 설령 위법이 확인되더라도 시간이 오래 걸리는데다 구제 대상도 당사자에 한정된다. 입법부의 통제도 한 방법이 될 수 있지만, 현재는 제대로 작동하지 않고 있다. 현행 국회법은 시행령 등이 법률 취지와 맞지 않을 경우 국회 본회의 의결을 거쳐 정부에 국회의 ‘개정의견’을 송부하도록 하고 있다. 강제력이 없어 정부가 개정의견을 수용하지 않으면 달리 방법이 없다. 국회사무처 법제실은 매년 금융관계법·고용노동법 등 1~2개 분야를 정해 행정입법이 상위법의 취지·내용에 부합하는지 등을 분석한다. 국회사무처가 2017년부터 올해 1월까지 9개 분야를 살핀 결과 행정입법 지적사항은 모두 274건으로 집계됐다. 이중 96건은 법률로 정해야 마땅한 사안임에도 시행령으로 정해 법률 개정이 필요한 경우에 해당했고, 178건은 행정입법 자체의 개정이 필요한 경우에 해당했다. 국회의 행정입법 개정의견 178건 중 실제 개정이 이뤄진 경우는 20건에 불과했다. 행정입법 국회 통제 강화해야 행정입법에 대한 국회의 통제를 강화해야 한다는 주장도 ‘단골손님’이다. 조응천 더불어민주당 의원은 지난 6월 시행령에 대해 국회 상임위가 수정·변경을 요청할 경우 정부가 이를 처리해 결과를 국회에 보고하도록 하는 내용의 국회법 개정안을 발의했다. 국회의 검토결과보고서를 송부할 뿐인 현행 국회법보다는 나아간 내용이지만, 정부가 국회의 수정 요구에 따를 의무는 여전히 없다. 민주당만 행정입법을 견제하는 국회법 개정을 주장한 것도 아니다. 문재인 정부 때는 국민의힘의 전신인 자유한국당 소속 김현아·백승주 의원 등이 관련 개정안을 각각 발의했다. 당시 김현아 의원안은 “행정부가 국회의 시정요구에 대한 처리결과를 보고하지 않을 경우, 본회의 의결을 통해 행정명령의 효력을 상실시킬 수 있다”는 행정입법에 대한 국회의 실질적 통제 방안까지 담았다. 사실 조응천 의원이 이번에 내놓은 개정안은 박근혜 정부 때인 2015년 여야 합의로 마련된 국회법 개정안과 다름없다. 당시 대통령은 야당과 합의한 유승민 새누리당 원내대표를 “배신의 정치”라 몰아세우며 법률안 거부권을 행사했다. 야당일 때는 국회법 개정을 주장하다가 여당이 되면 침묵하는 여야의 역할교대, 대통령과 여당의 수직적 관계가 법 개정의 발목을 잡고 있다. 김현태 창원대 명예교수는 “입법부는 행정부의 견제세력이어야 하는데 여당이 행정부에 너무 가까이 다가가다 보니까 (정부의) 발목을 잡겠다 싶은 부분은 법 제·개정 때 빼버리는 경향이 있다”며 “우리나라의 법률 자체가 너무 많은 부분을 행정입법으로 할 수 있도록 추상적으로 규정하고 있어 문제가 발생하는 측면도 있다. 애초 입법부가 법률을 제정할 때 상세한 부분까지 접근하는 등 입법역량을 지금보다 더 강화해야 한다”고 말했다.