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“재정건전성, 정부 경제정책 실패 감추는 변명될 수 없다”(2024. 06. 10 06:00)

2024. 06. 10 06:00 정치 정용인 기자

안도걸 더불어민주당 의원 인터뷰 사진/성동훈 기자 “22대 국회에 들어온 초선 중 이 당선인의 활동을 주목할 필요가 있다.” 이번 총선이 끝난 후 열린 한 포럼 행사장에서 들은 말이다. 22대 국회에서 두각을 나타낼 여야 정치신인을 전망하면서 안도걸 더불어민주당 의원이 1순위로 거론됐다. 안 의원은 1989년 제33회 행정고시 재정·경제직에 합격한 뒤 경제기획원에서 공직생활을 시작해 34년을 관직에서 보냈다. 문재인 정부에서 기획재정부 예산실장과 2차관을 거쳤다. 국민의힘에서는 송언석 의원, 21대 의원이었던 류성걸 의원이 같은 코스를 거친 후 정계에 입문했다. 궁금했다. 기재부 출신 재정전문가라는 경력과 더불어민주당이라는 정치적 선택이라는 조합은 어떤 색깔을 보여줄까. 지난 6월 5일 국회 의원회관에서 안 의원을 만났다. -안 의원의 페이스북을 보면 주로 지역구(광주광역시 동남을) 관련 활동 이야기만 올라와 있다. 물론 지역민의 민심을 대변하고 지역발전을 이야기하는 것도 의미가 있지만, 국회의원은 각자가 독립된 헌법기관으로 입법 활동에 대한 기대도 있다. 더불어민주당에서도 안 의원을 공천한 것은 재정전문가로서 전문성을 기대한 것으로 본다. “그렇다. 야당의 역할은 정부·여당 정책에 대한 대안 제시라고 본다. 이번 총선에서 여당이 대패한 데는 경제 실정에 대한 국민의 준엄한 심판이라는 의미도 있다. 나는 현 정부의 정책 기조가 자유 방임주의적인 신자유주의적 접근이라고 본다. 시장과 민간기업이 알아서 경제를 운용하면 정부는 뒤로 빠져 있겠다는 기조다. 경제 여건과 정책 기조가 맞지 않는다. 대내외적인 경제적인 위기 상황에서 저성장 기조는 당분간 심화할 것이다. 대외적으로는 미·중 간의 기술 패권 싸움이 벌어지고 있는 가운데 미래혁신전략 산업을 두고 국가 대항전이 벌어지고 있다. 정부가 앞장서서 나서야 하고 정부투자도 더 과감하게 해야 한다. 경제 하강국면에서 벗어나려면 재정이 적극적인 역할을 해야 한다. 지난 1~2년간 경제가 침체하면서 양극화가 심화하고 자영업자·소상공인의 경제적 상황이 매우 어렵다. 민생회복을 위한 정부 역할도 중요하다. 나는 문재인 정부 때 적극적인 재정정책을 통해 경제를 빠르게 회복시킨 경험도 있다. 코로나19 극복 이후에는 뉴딜 투자계획이라고 4차 산업혁명 시대에 도약할 수 있는 발판을 만드는 국가투자계획도 내놨다.” -만들었지만 윤석열 정부가 다 엎어버렸다. “그렇다. 당시 주도적 역할을 했기 때문에 아쉬운 대목이다. 불황에서 벗어난 새로운 미래의 국가경쟁력을 높이기 위해서 국가의 역할, 그리고 그것을 뒷받침하는 재정투자에 대한 나름의 경험과 소신이 있어서 지금의 경제위기를 극복하는 데 일조할 수 있지 않냐는 기대 덕분에 당선된 것이 아닌가 한다.” “나라 살림을 하는 데 건전한 재정을 꾸려야 한다는 건 나쁜 것이 아니다. 그런데 윤석열 정부 들어와서는 교조화됐다. 재정정책의 발을 묶는 걸 재정건전성이라고 하고 있다.” -지난 총선 때 한동훈 국민의힘 비대위원장은 여당은 정책을 실행하고 야당은 비판하는 역할이라고 말했다. 민주당은 야당이다. 역할에 한계가 있지 않을까. “사실이다. 그런데 경제정책의 수단도 여럿이다. 국회가 입법권이 있어서 제도적인 틀을 만드는 데 일정 부분 역할을 할 수 있다. 특히 조세정책은 조세법률주의가 중요하고 의사결정은 국회가 내린다. 재정지출에서는 예산편성권은 정부에 있지만 심사는 국회 기능이다.” -삭감은 할 수 있지만 늘릴 수는 없지 않나. “증액은 행정부 동의를 받아야 하는 것이 맞지만 야당 역시 민의를 반영하는 차원에서 바람직한 대안을 제시하고 관철을 위해 최선의 노력을 다하는 것이다.” -윤석열 대통령이 지난 6월 3일 갑자기 포항 앞바다에 석유 매장 가능성이 있다고 발표했다. 시추공 하나를 뚫는 데 1000억원이 든다. 최소 5개는 뚫는다는데, 그러면 5000억원이다. 대통령이 하겠다고 하면 국회가 통제할 수 있는가. “정확한 내용은 봐야 하지만 어떤 재원으로 추진되는지는 들여다봐야 한다. 현재 정부가 가지고 있는 예산 재량 범위 내인지는 모르겠다. 그러나 재량범위에서 벗어난다면 국회 동의가 필요한 부분이다.” -지난해 출간한 책(<안도걸의 삶과 도전>)에서 재정건전성에 대한 이야기를 많이 했다. 선제 대응이라는 말을 통해 재정정책을 지켜왔다는 자부심도 엿보인다. 그런데 기재부 관료들의 재정건전성에 대한 집착은 병적이라는 생각도 든다. IMF 환란 경험이 남긴 트라우마가 아닐까. “재정건전성은 기본원리다. 나라 살림을 하는 데서 건전한 재정을 꾸려야 한다는 건 나쁜 것이 아니다. 그런데 윤석열 정부 들어와서는 교조화됐다. 재정정책의 발을 묶는 걸 재정건전성이라고 하고 있다. 재정건전성이라는 게 어려운 것 아니다. 나라 곳간의 수입과 지출을 균형을 맞추고 재정적자도 적정한 수준에서 유지해 나랏빚이 늘지 않게 하는 것이다. 재정건전성을 가장 빠르게 이루는 것은 경제성장이다. 경제가 성장하면 세수가 늘고 곳간이 든든해지는 이런 것이 제일 좋은 재정건전성이다. 그런데 지금은 경제가 전체적으로 안 좋고 경기 하강기다. 재정건전성을 내세우며 재정지출을 줄이고 있다. 그렇지 않아도 내수가 위축되고 경기가 꺼져 있는데 정부 지출마저 줄이며 경기가 더 꺼져 세수 기반도 줄어드는 악순환이 벌어진다. 지금은 재정의 경기 대응 기능을 적극적으로 발휘해야 하는 시점인데 거꾸로 가고 있다. 그러면서도 감세 정책을 펴고 있다. 경기가 안 좋아 세수결손이 생겨 곳간이 마를 때는 감세는 지양해야 하는데 엇박자 정책이라고 생각한다.” -그러다 보니 연구개발(R&D) 예산까지 깎아버렸다. “맞다. 정부 정책이 잘못됐는데 그것을 두고 재정건전성이라고 미화하고 있다. 재정건전성은 정책 수단이 아니라 우리가 지향해야 할 가치관이다. 정책 수단은 세금과 지출인데 통상적인 대응과 정반대로 하는 것이다.” -세수 결손이 2년 연속 일어나다 보니 깎지 말아야 할 예산까지 깎고 있다. 전 정부에서 예산실장과 재정담당 2차관을 지냈다. 같이 일했던 동료·후배들이 아직 관료로 남아 있지 않나. 왜 이런 일이 일어나는지 들을 기회는 없었나. “세금이 안 들어오니 지출구조 조정을 할 수밖에 없는 건 맞다. 통상적으로는 세수가 안 들어오면 지출을 줄여야 한다. 지출 구조조정은 불요불급한 예산을 깎는 방식인데 주로는 사회간접자본(SOC) 예산을 줄인다. SOC는 조금 공기를 늦춰도 되니까. 그런데 윤석열 정부는 금년도 예산을 보니까 SOC는 더 늘렸다. 늘리면서 R&D 예산은 5.2조원을 깎아버렸다. 말하자면 비정상적인 예산구조다. 결국 대통령실에서 내려보낸 것 아니겠는가.”

[김유찬의 실용재정](26)문 정부 ‘한국판 뉴딜’과 윤 정부의 ‘재정건전성’(2023. 07. 07 11:28)

2023. 07. 07 11:28 경제 김유찬 포용재정포럼 회장·전 한국조세재정연구원장

지난 2020년 6월 1일 문재인 당시 대통령이 청와대 본관에서 열린 제6차 비상경제회의에 참석하고 있다. / 청와대사진기자단 문재인 정부 조세재정정책(하) 문재인 정부는 재정지출을 경제정책 수단으로 적극 활용했다. 코로나19로 인한 민간의 소비와 투자 위축을 재정지출을 통한 정부 부문의 성장기여도 확대를 통해 보완했다. 2018년 이후 민간의 성장기여도가 떨어지는 가운데 2019년 경제성장률 2.2% 중 정부기여도는 1.6%포인트로, 민간의 성장기여도 0.7%포인트를 크게 상회했다. 2020년에 민간의 마이너스(-) 성장률 1.9%는 정부 부문의 성장기여도에 의해 상쇄돼 전체 성장률은 -0.7%로 마무리됐다. 시기와 경제상황에 요구되는 적절한 정책을 선택해 정부가 국민경제를 성공적으로 이끈 사례라고 판단된다. 다른 한편 그 이전 시기인 2018년까지는 성장이 잠재성장률에 미치지 못하는 불황 국면임에도 불구하고 재정의 역할이 취약했다. 2019년과 2020년에는 재정을 확장적으로 운용했지만, 2018년과 2021년에는 본예산대비 초과세수가 25조4000억원 및 60조원에 달했던 것에 비춰 경기에 대응하는 재정의 역할이 미흡했다. 예산대비 큰 폭의 초과세수는 민간에서 정부 부문으로 자원이 유출된 것으로, 정부가 추경을 통해 이 초과세수를 사용하지 않으면 결과적으로 정부가 경기를 위축시키는 역할을 하는 셈이다. 문재인 정부에서 한국판 뉴딜을 설계한 것은 긍정적으로 평가된다. 기후위기, 분배위기, 저성장의 위기에 노출된 한국경제의 취약점을 제대로 파악하고 정부만이 할 수 있는 선도적 투자를 통해 민간의 투자를 유도하겠다는 계획은 현실적이며 올바른 방향이다. 그리고 절박한 것이기도 하다. 그러기에 계획에 그치고 실행은 다음 정부에 미룸으로써 결국 현재까지 진전이 없는 상황을 야기한 것에 대해서는 문재인 정부에도 책임이 있다. 윤석열 정부의 시대착오적 정책 윤석열 정부는 세수입을 선행조처로 줄여놓고 재정건전성을 주장하며 지출을 줄이려고 한다. 시대착오적이며 경제사회적 상황에 부적합하다. 피할 수 없는 사회적 투자는 단기적인 재정건전성이 아니라 장기적인 재정건전성을 고려해 세금과 국가부채 사이에서 결정해야 한다. 재정이 건전성의 틀에 갇혀 운용될 경우 경기침체는 물론이고 성장잠재력도 약화된다. 문재인 정부 후반 2020년에서 2022년까지 3년간 재정은 전년 대비 65조원, 51조원, 82조원 등으로 중폭 이상 확장됐다. 반면 국내총생산(GDP) 대비 국가부채비율 증가는 6.1%포인트, 3%포인트, 2.4%포인트 등에 그쳤다. 증가 수준에서 차이를 보인 이유는 뭘까. 2020년에는 GDP 성장이 취약했으나 2021년과 2022년의 경우 견조한 GDP 성장으로 세수입도 늘어났기 때문이다. 총지출이 늘어도 성장과 세수입이 좋으면 국가부채비율은 낮은 수준 증가에 그친다. 성장률 제고에 유효한 정부지출이라면 단기적으로 부채가 늘더라도 이행하는 것이 올바른 정책이다. 조세정책은 (그리고 재정지출 중 취약계층에 대한 이전소득의 지급은) 사회에서 계층 간 소득을 재분배하는 기능을 수행하며, 이는 정부의 중요한 역할에 속한다. 문재인 정부에서 계층 간 소득분배는 개선됐으나 그 효과는 크지 않았다. 소득불평등도를 측정하는 지니계수의 감소비율은 2016년 11.7%에서 2020년 18.3%로 증가했고, 소득5분위 배율의 감소비율은 같은 기간에 35.8%에서 48.5%로, 빈곤율 감소비율은 11.1%에서 28.2%로 증가했다. 그러나 소득재분배 효과는 경제협력개발기구(OECD) 국가 평균보다 크게 낮았다. 2018년 우리나라 조세 및 이전지출에 의한 지니계수와 빈곤율 감소비율은 각각 14.2%와 16.1%이고, OECD 국가 평균은 각각 33.1%와 56.8%를 기록했다. 2018년에 처분가능소득을 기준으로 측정된 우리나라의 소득불평등도는 29개 OECD 국가 중 8번째로 높은 수준이었다(소득주도성장위원회·2022). 문재인 대통령 재임기간에 세제개편을 통해 조세부담률이 증가했고, 조세 부담의 누진성도 높아졌다. 조세부담률은 이명박 정부(2008~2012)에서 1%포인트 감소했다. 박근혜 정부(2013~2016)에서는 0.5%포인트 증가했지만, 문재인 정부(2017~2020)에서는 1.7%포인트가 증가해 2020년에 20.0%를 기록했다. 하지만 여전히 OECD 국가 평균(2019년 24.5%)에 못 미치는 수준이다. 국세청의 국세통계연보 자료를 이용해 산출한 전체 근로소득세의 평균세율 누진도는 2016년 0.035에서 2020년 0.036으로 거의 변화가 없었고, OECD 국가 평균보다 낮았다. 조세부담률의 증가는 그러나 세제개편의 결과로서의 의미도 있지만, GDP 증가율에 비해 세수증가율이 상대적으로 높은 경우 만들어지는 수치로서 초과누진세율구조를 가진 직접세 구조에서는 일반적으로 나타나는 현상이다. 문재인 정부가 세제개편을 통해 재정지출을 위한 충분한 재원확보와 과세공평성을 이루겠다는 의지가 강했으며, 이를 실행하는 과정에서 조세부담률과 조세 부담의 누진성이 높아졌다고 보기는 어렵다. 재정지출에 비해 세입기반 확충 노력은 소극적이었다. 세입잠재력을 제대로 활용하지 않은 경제적 귀결은 더 낮출 수도 있었던 재정적자와 국가채무의 증가가 이뤄진 것이 그 하나이며, 취약한 분배개선의 효과가 다른 하나이다. 부동산 등 자산 관련 세제에서의 정책의 일관성과 적극성의 부족으로 문재인 정부 재임기간에 부동산시장은 불안했고, 정책에 대한 정부 신뢰도도 낮아졌다. 자산과세의 정책효과와 선거를 의식해 여론에는 민감했으나 자산과세를 공정하게 하는 일, 그리고 그 자체가 양극화된 사회의 격차 완화에 얼마나 중요한지에는 관심을 두지 않았다. 문재인 정부는 약속을 지켰나 문재인 정부는 선거 과정에서 불평등과 차별을 없애겠다고 약속했다. 정책실행에서 무시하기 어려운 권력을 가진 기획재정부가 협조하지 않았고, 국회도, 진보진영도 반드시 대통령 편은 아니었다. 선거일정도 큰 부담이 됐겠지만, 국민에게 약속한 불평등 해소 약속의 이행 노력은 초라하고 부족했다. 편향적 여론지형 속에서 어렵게 노력한 결과로 일정 부분 성과를 거두었으나 조세와 재정정책 수단의 잠재력을 담대하게 활용해 시대와 상황이 요구하는 필요한 정책을 충분하게 수행하지는 못했다. 정치집단에 선거는 피할 수 없는 반복적 게임이다. 단기전략으로는 여론과 이해집단 구슬리기가 유리할 것이고, 장기전략으로는 정치집단의 정체성과 가치에 입각한 정책을 선택해야 유리할 것이다. 장단기 전략이 충돌할 때 장기전략을 택하고 선거에 승리한 사람이 노무현 대통령이다. 문재인 정부는 노무현스러웠던가.

김유찬의 실용재정

염명배 명예교수 “민간과 협업 통해 재정건전성 회복해야”(2022. 07. 15 14:31)

2022. 07. 15 14:31 경제 안광호 기자

2017년 한국재정정책학회장을 지낸 염명배 충남대 경제학과 명예교수는 지난 7월 12일 주간경향과의 인터뷰에서 “재정지출 효과에 대한 의심이 커지고 있다”고 했다. 재정의 지속가능성 회복을 강조해온 그는 “윤석열 정부의 재정건전성 회복 기조는 옳다”면서도 “경제위기를 감안해 그 규모와 속도는 조정할 필요가 있다”고 했다. 염 교수는 문재인 정부의 재정정책에 대해서는 “재정의 방파제 역할이 많이 약화됐다”고 평가했다. 무너진 재정 규율을 복구하기 위해 강화된 재정준칙을 도입하라고 현 정부에 주문했다. 경향신문 자료사진 -윤석열 정부의 국가재정전략회의 내용을 총평하자면. “우선 긴축재정이라는 표현보다는 재정의 효율화 또는 재정의 건전화라는 표현이 적합하다고 생각한다. 총량적 측면에서 보면 재정을 확대하지 않기 때문에 긴축재정으로 볼 수도 있겠으나, 지향점이 재정의 낭비를 줄이고 효율성을 높이는 데 있기 때문이다. 정부가 주도하던 역할을 민간으로 이전한다는 의미도 있다. 윤석열 정부는 장기적으로 재정을 건전하게 유지하기 위한 원칙을 세우는 것이 바람직하다. 다만 대내외 경제 여건이 어렵다는 점에서, 재정건전성 회복이라는 방향은 명확히 설정하되 구체적 로드맵은 경제 여건을 봐 가면서 속도와 규모를 조정할 필요가 있다고 생각한다. 임기 초부터 재정을 급속히 확대한 문재인 정부는 코로나19가 발생하자 이에 대응해야 한다는 명분을 앞세워 재정을 더욱 확대했고, 결과적으로 줄곧 유지돼온 재정의 방파제 역할을 상당 정도 훼손했다. 또 임기 마지막까지 재정건전성 회복을 위한 결자해지 노력을 하지 않은 채 임기를 마쳤다. 정작 기대했던 경제성장이나 분배개선에는 도움이 되지 못한 채 나랏빚만 역대 최대로 늘린 결과를 초래했다는 사실을 냉철하게 인식해야 한다.” -지금의 경제위기에서 재정은 어떤 역할을 해야 하나. “재정의 패러다임을 바꿔야 한다. 이전에는 정부의 재정지출이 경제성장의 견인차 역할을 해야 한다고 믿었다. 정부의 재정지출 효과가 의심받는 최근 상황에서는 정부가 모든 것을 끌고 가는 것이 아니라 정부와 민간이 분업과 협력을 하는 것이 바람직하다고 생각한다. 예를 들어 문재인 정부에서는 일자리를 늘리기 위해 무리하게 공공부문 고용을 늘렸다. 고용은 원래 기업의 소관이니 기업이 자발적으로 늘릴 수 있도록 기업에 대한 각종 규제를 풀고 기업활동을 지원하는 유인책을 쓰는 게 맞다. 굳이 정부가 예산을 들여 고용을 담당할 필요가 없다. 이렇게 민간부문과의 협업을 통해 예산을 절감하면서 재정건전성을 회복하는 게 바람직하다.” -‘재정의 지속가능성을 위협’하는 요인들은 뭔가. “재정의 직접적 변수는 재정지출과 조세다. 재정 변수들은 여타 경제 변수들과 밀접한 관련이 있어 다른 변수에 영향을 받거나 주기도 한다. 재정지출을 늘리면 시중에 돈이 많이 풀려 물가상승을 유발할 수 있다. 또 국채를 발행해 재정지출을 늘릴 경우 이자율 상승과 국가채무비율 상승으로 인한 국가신인도 추락, 이로 인한 환율 상승과 수입원자재 가격 상승 등 복합적인 결과를 초래할 수 있다.” -기재부가 재정수지 기준 지표를 통합재정수지보다 더 엄격한 관리재정수지로 바꾸겠다고 했다. 무엇이 배경이라고 보는가. “재정수지는 크게 관리재정수지와 통합재정수지로 나눌 수 있다. 관리재정수지는 통합재정수지에서 국민연금, 고용보험 등 4대 사회보장성 기금을 제외한 지표로, 연도별 실질 재정수지의 변화를 나타낸다. 한국이 2017년에 ‘고령사회’에 진입하기는 했지만 아직은 베이비붐 세대가 완전히 퇴직하지 않은 상황이기 때문에 연금 지급액보다는 연금 수입액(적립액)이 많아 연금수지가 흑자를 보이고 있다. 따라서 통합재정수지를 기준으로 할 때는 관리재정수지를 기준으로 할 때보다 적자폭이 줄어들어 실질 적자 상황을 과소평가하는 착시 가능성이 있다. 이전 문재인 정부에서 적자 규모를 작게 보이게 하려고 그동안 관행적으로 사용해왔던 관리재정수지 기준 대신에 통합재정수지 기준으로 바꿨다. 따라서 현재 상황에서는 (착시를 걷어내고) 재정적자 상황을 보다 엄격하게 판단할 수 있는 관리재정수지를 기준으로 하는 것이 적합하다고 판단한다. 다만 향후 저출산·고령화 현상이 심화해 통합재정수지 적자가 관리재정수지 적자보다 지속적으로 커질 경우에는 그때 가서 적자 기준을 통합재정수지로 바꾸는 것이 타당하다고 생각한다.” -재정준칙 준수 의무를 강화하기 위한 대안으로 금융통화위원회와 같은 수준의 독립성을 갖춘 국가재정위원회(가칭)를 신설해야 한다는 의견이 나온다. “역대 정부에서 그동안 불문율처럼 지켜왔던 GDP 대비 ‘국가채무비율 40%’ 한도를 문재인 정부에서 전면 부정하면서 국가채무가 급증하기 시작했다. 이처럼 한 번 무너진 규율을 복구하기 위해서는 성문법 형태의 재정준칙 도입이 필요하다. 재정준칙은 재정지출 확대 필요성이 있을 때 미리 세워놓지 않으면 나중에 걷잡을 수 없는 통제 불능 사태에 봉착할 우려가 있다. 재정지출을 확대하면서 제대로 재정준칙을 세우지 않았던 그리스와 아르헨티나, 베네수엘라 등의 국가파산 사태가 이를 증명한다. 이번 코로나19 위기로 한시적으로 재정을 풀었다가 곧바로 향후 재정건전성의 회복 작업에 들어간 독일을 비롯한 선진국들의 사례를 눈여겨볼 필요가 있다. 행정부의 방만한 재정운용을 막기 위한 궁극적 방안으로 국가재정위원회 설치에 적극 동의한다. 재정위원회는 평상시 엄격한 재정준칙의 시행을 통해 정부의 방만한 재정운용을 통제하는 한편 경제위기 발생 시 규칙을 신축적으로 운용해 신속하게 위기를 벗어날 수 있게 하는 양면의 역할을 한다.” 한덕수 국무총리가 7월 13일 서울 중구 프레스센터에서 열린 한국신문방송편집인협회 월례포럼 모두발언에서 “그동안 재정 쪽이 너무나 망가진 것 같아서 저희는 상당히 가슴이 아팠다. 정부 재정 정책의 방향을 빨리 틀어야 한다”고 말했다. / 연합뉴스 -코로나19 대응 과정에서 국가채무 증가 속도가 빠른 것은 사실이지만, 총량 자체는 다른 주요국들과 비교해 큰 문제가 안 된다는 의견도 있다. “한국의 GDP 대비 국가채무비율(올 연말 기준 49.7% 추산)에 대해 관심을 갖고 봐야 할 것이 있다. 외관상 일본(224%), 미국(107%), 프랑스(123%), 영국(116.4%) 등 선진국에 비해 훨씬 낮고 경제협력개발기구(OECD) 평균(109%)에 비해서도 상당히 낮아 추가 채무증대 여력이 있는 것처럼 보이지만 자세히 들여다보면 한국 국가채무비율이 매우 낮은 수준이 아니라는 점을 발견할 수 있다. 우선 1970년대에 고령사회에 진입한 독일, 덴마크, 프랑스, 스웨덴과 같은 유럽국가를 보면 당시 국가채무비율이 모두 30%를 넘지 않았다. 현재는 국가채무비율이 독일 70%를 비롯해 프랑스와 영국 등에서 폭증했다. 이러한 역사적 사실을 무시한 채 이제 막 고령사회에 진입한 우리 상황과 고령화가 이미 많이 진행된 선진국 상황을 바로 비교해서는 안 된다고 생각한다. 또 국가부채의 범위를 달리해볼 필요가 있다. 정부가 관리하는 부채 통계는 범위에 따라 국가채무(D1), 일반정부 부채(D2), 공공부문 부채(D3) 등으로 구분되는데, 우리가 사용하고 있는 ‘국가채무’의 개념은 현금주의로 작성하는 정부(중앙+지방)의 회계·기금상 부채(D1)로, 포괄범위가 가장 좁다. 일반정부 부채(D2)는 국가채무에 비영리 공공기관 부채가 더해진다. IMF나 OECD의 국제비교 대상이 되는 국가부채는 일반적으로 D2를 기준으로 한다. 공공부문 부채(D3)는 일반정부 부채(D2)에 비금융공기업의 빚을 합해 계산한다. 한국의 2019년 GDP 대비 부채비율은 D1 기준 37.6%이지만, D3 기준으로는 59.0%까지 뛰게 된다. 2020년에는 D1 기준으로 43.8%인 반면 D3 기준으로는 66.2%에 달해 세계은행이 개발도상국의 ‘위험수위’로 지정한 64.0%를 이미 넘어섰다. 또한 한국이 기축통화국이 아니라는 사실을 망각한 채 주요 기축통화국들과 비교하는 오류를 범하고 있다. 돈을 찍어 재정에 활용할 수 있는 기축통화국과 비기축통화국이면서 대외의존도가 높은 한국의 국가채무비율을 바로 비교하는 것은 의미가 없다.” -긴축재정을 비판하는 쪽에서는 고령화·양극화에 대비해 재정을 확장해야 한다는 의견도 많다. “재정을 당장 적극적으로 확대하지 않더라도 향후 고령화가 진행됨에 따라 자연스럽게 재정이 확대될 것이다. 이때를 대비하자는 것이다. 이를 위해 우선 재정의 현실을 바로 볼 필요가 있다. 여기저기 재정을 무작정 늘리는 것만이 능사가 아니다. 근래 들어 재정의 패러다임이 바뀌고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 글로벌 금융위기 이후 세계 각국이 대규모 재정·금융 완화정책을 실시했음에도 경제성장률이 제대로 오르지 않는 이른바 ‘뉴노멀’ 시대에 봉착했다. 이는 더 이상 전통적인 케인스식 재정확대 정책의 효과가 크지 않음을 증명한다. 따라서 정부가 재정을 풀면서 앞장서서 끌고 가려고 하기보다 민간의 활력을 북돋아주고 정부는 뒤에서 지원·보완하는 정책이 필요하다. 즉 재정을 무조건 줄이는 것이 아니라 민간부문에 일부 역할을 이전하는 것이라고 보면 좋을 것 같다.” -기획재정부가 선언한 대로 내년도 예산안에 윤석열 정부의 긴축재정 운용 내용이 담길 가능성이 높다고 보나. “문재인 정부에서 급속하게 악화시킨 재정 상황을 바로잡지 않은 채 방만한 재정운용을 지속한다면 그리스 등과 같은 재정위기에 봉착할 우려가 있다. 문재인 정부에서 마무리하지 못한 재정건전화 의지를 윤석열 정부의 중기재정전략에 반드시 담아야 한다고 생각한다.” -내년에도 미국 등 글로벌 경기침체가 우려된다. 우리 경제에 미칠 영향을 전망하자면. “미국과 세계의 경기가 침체하면 수출의존도가 높은 한국은 타격을 입을 가능성이 크다. 또 미국이 인플레이션을 잡기 위해 금리를 대폭 올리고, 우리도 따라서 금리를 올릴 경우 (가계부채가 이미 세계 최대수준인 점을 감안할 때) 돈을 빌린 취약계층이 받을 충격이 커진다. 그렇다고 경기부양을 위해 금리를 낮은 수준으로 유지하자니 외환 유출로 환율 폭등 사태가 발생할 우려가 있다. 이를 막겠다고 국채를 발행하면 이자율이 높아져 채무자에게 큰 고통을 줄 것이다. 그렇게 해서 국가채무가 늘어나면 국제신인도가 하락해 외환이 다시 더 빠져나갈 가능성이 있다. 개방경제 체제를 채택하고 있는 한국으로서는 아주 복합적인 영향권 아래 놓이는 셈이어서 적잖이 우려스럽다.”

특집

코로나19 시기 확장재정…흔들리는 재정건전성 신화(2020. 07. 10 15:01)

2020. 07. 10 15:01 경제 박광연 경제부 기자

ㆍ경제위기에 확장재정 드라이브… 경기 회복 ‘선순환’ 기대 코로나19 확산에 따른 경제위기를 맞아 정부는 기존의 틀을 깬 과감한 ‘나랏돈 투입’에 나서고 있다. ‘이럴 때 쓰라고 아껴둔 것’이라는 주장을 등에 업은 확장적 재정정책은 그간 한국 사회에 금과옥조로 자리매김한 ‘재정건전성 신화’를 뒤흔들고 있다. 재정 지출로 경기를 회복시키면 향후 나라 곳간이 다시 채워질 것이라는 ‘선순환’의 믿음이 배경에 있다. 지난 6월 15일 서울 여의도 국회 의원회관에서 열린 ‘경제위기 대응을 위한 재정 지출 확대와 재정건정성 정책토론회’ / 이준헌 기자 코로나19 경제위기는 경험해보지 못한 충격이다. 실물경제에서 위기가 시작됐다는 점에서 2008년 금융위기와 다르며, 전 세계가 어려움을 겪고 있다는 면에서 일부 아시아 국가에 국한된 1997년 외환위기와도 다르다. 민간경제가 위축된 상황에서 경기회복의 해결사로 나선 정부가 꺼내든 카드는 과감한 재정 지출이다. 올해 예산을 최초로 500조원 이상으로 꾸렸던 정부는 지난 3월 경기 진작과 방역대응을 위한 1차 추경(11조7000억원), 지난 4월 긴급재난지원금 지급을 뒷받침하는 2차 추경(12조2000억원)을 편성했다. 7월 3일에는 금융·고용지원을 뼈대로 한 역대 최대 규모의 3차 추경(35조1000억원)이 국회를 통과했다. 한 해에 세 차례 추경을 편성한 것은 48년 만이다. 전통적으로 경기대응의 한 축을 이뤄온 통화정책이 큰 힘을 발휘하기 어려운 현실은 확장적 재정정책에 힘을 싣는다. 중앙은행의 기준금리 인하를 통한 시중으로의 유동성 공급은 대출 여력이 있는 이들에게 유리하게 작용할 공산이 크다. 위기에 처한 경제적 약자를 살리는 것이 절실한 시점에서 맞춤형·집중 지원이 가능한 재정 지출이 더 효과적이라는 평가가 나온다. 흔들리는 재정건전성 신화 저성장·저물가와 더불어 저금리가 전 세계 경제의 새로운 기조(뉴노멀)로 자리 잡았다. 지난 3월 이후 두 차례 인하된 한국은행 기준금리(0.50%)는 역대 처음 0%대로 진입했다. 추가 금리인하 여력이 그만큼 줄어들었다는 의미다. 재정 지출을 충당할 적자국채 발행에 소요되는 이자비용은 낮아져 재정정책의 여력은 더 커졌다. 이러한 상황에서 정부는 당분간 확장적 재정정책을 이어가겠다는 분명한 입장을 밝혔다. 문재인 대통령은 지난 5월 주재한 국가재정전략회의에서 “재정이 경제회복을 앞당기는 마중물 역할을 해야 한다”면서 “포스트 코로나 이후의 경제체질과 면역을 강화하는 백신 역할까지 해야 한다”고 말했다. 확장적 재정정책은 한국 경제의 재정건전성 신화에 도전장을 던졌다. 민간경제가 위축돼 세수가 줄어드는 상황에서 재정 지출은 나라빚 증대로 이어질 수밖에 없기 때문이다. 재정건전성 지표인 국내총생산(GDP) 대비 국가채무비율은 올해 본예산 기준 39.8%였다가 1차 추경(41.2%)·2차 추경(41.4%)·3차 추경(43.5%)을 거치며 악화됐다. 그간 재정건전성 신화를 뒷받침해온 주장은 크게 3가지로 압축된다. 내수보다 수출 의존도가 큰 개방경제 특성상 대외신인도가 중요한데, 재정건전성이 악화되면 국제 신용평가사들이 매기는 국가신용등급이 낮아져 대외신인도가 하락한다는 것이다. 빠른 속도로 진행되는 저출산·고령화에 따른 향후 복지 수요를 충당해야 하며, 막대한 통일비용 비축이 필요하다는 점도 거론된다. 복지·통일비용 관점에서의 재정건전성은 미래세대의 부담을 키우지 말아야 한다는 점에서 강조됐다. 확장재정론자들은 재정건전성 문제를 ‘선순환론’ 관점으로 접근한다. 지출 확대가 당장의 건전성을 악화시키지만, 경제성장을 이끌어 세수 확충으로 이어지면 결과적으로 재정건전성이 회복된다는 논리다. “경제위기 시에는 재정건전성보다 재정 지출을 통한 경제성장을 우선해야 한다”는 주장이 나오는 배경이다. 재정건전성 신화의 근거들도 조목조목 반박한다. 김유찬 조세재정연구원장은 지난 6월 국회 토론회에서 “한국의 국외채권자 비중은 2018년 기준 12.5%로 경제협력개발기구(OECD) 평균 37.3%에 비해 낮은 편”이라며 “대외신인도를 신경 써야 한다는 주장을 얼마나 심각하게 받아들여야 하는지 생각해봐야 한다”고 말했다. 그는 “한국의 국가채무비율이 2000년대 이후 높아졌지만 국가신용등급은 상승했다”며 국가채무비율이 국가신용등급에 미치는 영향을 단정하기 어렵다고도 주장했다. 저출산·고령화에 따른 미래세대 부담을 줄이려면 재정 지출 축소가 아닌 확대가 필요하다는 주장도 나온다. 재정건전성에 얽매이면 중·장기적인 저성장 추세에서 벗어나기 어려우며, 재정 지출을 통해 미래세대에 투자하는 성장전략을 추진해야 한다는 것이다. 아울러 현실화 여부가 불투명한 통일을 명분으로 당장 필요한 지출을 줄이는 것이 타당하냐는 비판도 제기된다. 코로나19 시대의 재정건전성 코로나19 국면에서 재정건전성론자들은 급격한 재정 지출이 재정건전성을 단기간에 악화시킨다고 우려한다. 그러나 적극적 재정 지출에 나선 다른 나라들과 비교했을 때 악화폭이 크지 않다는 반론이 나온다. 최근 나라살림연구소가 OECD 자료를 토대로 추산한 결과를 보면, 한국의 GDP 대비 중앙정부 통합재정수지 적자율은 지난 6월 기준(3차 추경 포함) 4.0%로 지난해 11월 전망치(올해 본예산 기준)인 1.5%보다 높아졌다. 그러나 이 기간 OECD 회원국 평균은 3.3%에서 11.1%로 더 커졌다. 이에 따라 해당 수치로 본 한국의 건전성 순위는 24위에서 2위로 올랐다. GDP 대비 일반정부 부채비율(D2) 변동폭도 마찬가지다. 지난해 11월 전망치 기준으로 한국(43.8%)은 OECD 평균(110.0%)의 절반에 미치지 않는 수준이었다. 코로나19 위기를 거치며 지난 6월 기준 한국(47.5%)과 OECD 평균(126.6%) 모두 증가했다. 한국은 증가폭이 상대적으로 크지 않아 해당 지표의 건전성 순위가 8위에서 5위로 높아졌다. 이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 “한국이 다른 나라에 비해 경제악화 정도가 양호해 재정 여력을 비축했다는 의미로 긍정적”이라며 “코로나19 대응을 위한 재정의 역할이 충분하지 않았다는 부정적인 면도 있다”고 평가했다. 그는 “정부는 변화된 국가 재정의 역할과 관련해 올바른 방향성을 세워야 한다”고 제언했다. 정부는 확장재정 기조 아래 중·장기적으로 재정건전성을 유지하는 방안을 모색하고 있다. 불요불급한 재정 지출을 줄이는 강력한 지출구조조정을 최우선으로 추진하며, 재정 지출을 일정 수준 내로 관리하는 유연한 재정 준칙을 다음달 공개한다. 재정 지출을 법으로 엄격하게 통제하자는 주장이 나오나, 경제위기 시 적극적인 재정 대응을 어렵게 할 수 있다는 우려가 있다. 중·장기적인 증세 필요성도 제기되지만, 정부는 당장 그 가능성을 일축했다.