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[표지 이야기]지방자치는 없고 ‘심판’만 외치다(2021. 04. 09 11:41)

2021. 04. 09 11:41 정치 김찬호 기자

ㆍ지역주민 삶 향상 위한 지방선거가 중앙정치의 대리전으로 치달아 시장이 어쩌다 정권을 심판하는 자리가 됐을까. 지난 4월 7일 치러진 서울·부산 재보궐선거는 이 질문에 대한 분명한 해답이 됐다. 한국 정치에서 ‘심판론’은 선거에서 승리를 부르는 ‘주문’이다. 여당은 ‘국정 방해 세력에 대한 심판’, 야당은 ‘정권에 대한 심판’을 주장하며 선거 내내 승리의 ‘주문’을 외웠다. 이 과정에서 여야 후보는 각 진영의 운명을 짊어진 ‘심판자’가 됐다. 상대 진영을 심판하기 위해 나선 후보들에게 정책선거를 기대하기는 처음부터 무리였다. 오세훈 신임 서울시장이 지난 4월 8일 새벽 서울 여의도 국민의힘 중앙당사에서 환호하고 있다.(사진 왼쪽) 박영선 전 서울시장 후보가 지난 4월 7일 오후 서울 종로구 안국동 캠프 사무실을 찾은 뒤 이동하고 있다. / 국회사진기자단 시장이 정권을 심판하는 자리인가 선거는 끝났다. 결과는 표면상 여당과 대통령에 대한 준엄한 질책이 됐다. 그리고 임기 약 1년 3개월의 시장이 남았다. 재보궐 선거가 아니었다면 4년 임기의 시장이었다. 지방자치를 위해 시작된 지방선거는 중앙정치 대리전으로서의 가치만 재확인했다. 한국 정치와 유권자는 대체 무엇을 놓치고 있는 것일까. 서울·부산 시장 선거결과가 실제 정권심판으로 이어지는가는 두가지로 확인해볼 수 있다. 우선 시장 선거결과가 1년여 뒤인 제20대 대통령 선거에 반영되는지 여부다. 이를 확인하기 위해 역대 지방선거와 대통령 선거결과를 비교해볼 수 있다. 지방선거가 1995년부터 치러진 만큼 비교 가능한 사례는 총 5차례다. 이중 이번처럼 지방선거와 대통령 선거가 1년 내에 차례대로 치러진 경우는 2002년 한 번이다. 당시 두 선거의 간격은 6개월이었다. 2002년 선거에서 서울시장으로 당선된 것은 한나라당 이명박 후보였다. 부산시장 역시 한나라당 안상영 후보가 당선됐다. 이들 득표율은 각각 52.3%, 63.8%였다. 반면 같은 해 대통령으로 당선된 것은 당시 여당인 새천년민주당 노무현 후보였다. 노 후보는 서울에서 51.3%, 부산에서 29.85% 득표율을 기록했다. 선거 범위를 확장하면 이번 선거와 더욱 닮은꼴도 발견된다. 박원순 전 서울시장이 처음 당선됐던 2011년 재보궐 선거다. 제5회 지방동시선거로 당선된 오세훈 당시 시장이 사퇴하며 치러졌다. 선거에서 박 전 시장은 53.4% 득표율로 당선됐다. 하지만 1년여 뒤 치러진 대통령 선거의 승자는 여당인 새누리당 박근혜 후보였다. 실제로 서울·부산 선거와 대통령이 같은 정당에서 나온 경우는 2006년 제4회 지방선거와 이듬해 치러진 제17대 대통령 선거 때 단 한 번이다. 지방선거와 정권심판 사이에 유의미한 인과관계가 있다고 보기 어려운 것이다. 배철호 리얼미터 수석전문위원은 “여야 모두 이번 선거를 차기 대선과 어떻게 연결시킬지 고민하지만 두 선거는 별개로 보는 것이 맞다”며 “이낙연 민주당 상임선거대책위원장을 제외하면 윤석열·이재명 등의 대권 후보들은 나서지 않은 상황”이라고 말했다. 정한울 한국리서치 전문연구위원 역시 “지방선거와 대선 사이에 인과관계를 찾기는 어렵다”며 “경우에 따라 연결이 될 수도 있고, 아예 새로운 선거가 될 수도 있다”고 말했다. 지방선거와 정권심판의 인과관계를 확인할 또 다른 방법은 대통령의 레임덕(임기 말 권력누수 현상) 현상이다. 하지만 문재인 대통령 임기는 이미 1년여밖에 남지 않은 상황이다. 이광재 한국매니페스토 실천본부 사무총장은 “선거결과와 관계없이 어차피 5~6월 치러질 각 당 전당대회 이후로는 미래권력을 다투는 후보들의 시간”이라며 “대통령 단임제에서 임기 막판 레임덕은 숙명이다”라고 말했다. 결국 선거 내내 후보들은 ‘심판’을 외쳤지만 언제, 어떻게 심판한다는 것인지 그 인과관계를 확인할 방법이 없다. 오직 ‘나의 당선이 곧 심판’이라는 자기편의적 주장만 남았다. 그럼에도 선거는 ‘정권심판론’으로 결정됐다. 이는 정치에서 배제된 것처럼 보였던 유권자의 ‘감정’이 실제 선거에서 얼마나 영향력이 있는지를 잘 보여준다. 그동안 정치에서 감정은 이성적이고 합리적인 판단을 방해하는 것으로만 인식됐다. 특히 감정 투표는 낮은 정치적 성숙도를 보여주는 것으로 민주주의가 성숙되면 개선될 대상으로까지 여겨졌다. 하지만 이상과 현실은 달랐다. 정치에서 감정 표출은 대상에 대한 인지적 평가와 연결됐다. 이를 가장 잘 알고 이용한 것이 정치권이다. 이번 선거 과정에서 오세훈 신임 서울시장은 “문재인 정부는 실정과 무능의 대명사, 반통합 분열의 독재자”라고 말했다. 반면 박영선 전 서울시장 후보는 “문재인 대통령, 또 내년에 치를 대통령 선거를 생각하면 눈물이 난다”며 맞섰다. 두 발언의 차이는 한쪽은 분노를, 한쪽은 연민에 호소한다는 점이다. 각종 정치연구에 따르면 두가지 호소 방식 중 정치 참여와 밀접한 관계를 갖는 것은 분노의 감정이다. 특히 인지적 정보와 분노가 결합하면 정치 참여가 더욱 촉진된다. 예를 들어 LH 사태나 코로나19 문제 등을 접한 상황에서 문재인 대통령에 대한 분노를 유발하는 발언에 노출되면 수용자는 사건과 문 대통령을 ‘분노’로 연결한다. 이는 적극적으로 정치에 참여하는 동기가 된다. 하지만 분노는 유권자의 인지적 정보처리 과정을 단순화하고 정보에 주목하는 정도를 낮춘다는 문제가 있다. 즉 대통령에 대한 분노를 서울·부산 시장을 뽑는 전혀 다른 문제에서 표출하려고 한다는 것이다. 지방선거로 정권에 타격을 줄 수 있다는 믿음은 이와 같은 상황에서 발생한다. ‘정권심판론’은 무엇을 놓치고 있나 지방선거와 중앙선거가 구분이 안 되는 상황은 지방자치제도를 무력화한다. 시민이 지역을 위해 일할 시장을 뽑는다는 것은 주민생활 문제를 스스로 해결한다는 ‘지방자치’의 상징이다. 하지만 1995년부터 26년이 지나도록 지방선거는 대통령과 정권에 대한 호불호를 평가하는 것으로 인식되고 있다. 지방선거가 여전히 중앙정치의 하위단위에 있는 것이다. 정 연구위원은 “상황이 이렇게 된 것을 현 야당만 탓할 수는 없다. 어느 정당이든 야당이 되면 선거 때마다 ‘정권심판’을 이용해 왔다”며 “이를 대체할 만한 정책 이슈가 만들어지지 않는다는 점이 문제”라고 말했다. 그러면서 “지방선거가 대통령에 대한 중간 평가를 겸하는 만큼 정권심판 이야기가 나오는 것은 현실적으로 불가피한 측면도 있다”고 덧붙였다. 실제로 대통령 단임제를 선택하고 있는 한 국정운영을 평가할 뾰족한 방법은 없다. 중간선거 도입 등이 대안이 될 수 있으나 헌법 개정 등의 절차가 필요해 현실성이 떨어진다. 결국 대통령 임기 내에 치러지는 기존 선거는 대부분 정권에 대한 평가로 연결된다. 제도적 부재가 만든 필연인 것이다. 이 사무총장은 “지방자치는 지역주민의 삶을 향상시키기 위한 것”이라며 “이를 위한 지방선거가 중앙 정치에 좌우된다면 앞으로 지역 문제는 논의 대상에서도 사라지게 될 것”이라고 말했다. 그러면서 “정권에 대한 안티만으로 집권까지 성공한 예가 없는 만큼 선거에 나서는 후보들은 실력으로 유권자를 설득하는 데 더 집중해야 한다”고 말했다.

표지 이야기

[독자 댓글]1184호 “간섭은 과잉, 지원은 결핍 ‘무늬만 지방자치’”外를 읽고(2016. 07. 12 10:00)

2016. 07. 12 10:00 오피니언

간섭은 과잉, 지원은 결핍 ‘무늬만 지방자치’ 중앙에 집중되어 있는 권력을 분산시키는 것이 이 시대 한국의 과제인데, 그 과제를 수행하기는커녕 돈줄을 움켜쥐고 지방자치단체를 압박하며 기존의 권력구조를 유지하려는 것이 이젠 넘어서기 어려운 장벽처럼 되어가고 있다. 이름과 실제가 일치하는 지방자치시대가 와야 시민들의 생활의 질도 더욱 높아질 수 있다. _다음 상호부조 간단하다. 지방자치를 지속할 것이냐 아니면 아예 없애버릴 것이냐의 문제이다. 그러나 공교롭게도 우리나라의 지방자치제도를 없앴던 것이 박정희 대통령이었고, 그 딸인 박근혜 대통령도 비슷한 입장인 것 같다는 것이 문제다. 지방자치단체 재정자립도 평균이 50%대에 머물고 있다는 점을 보면, 사실상 재정은 파산상태라고도 볼 수 있다. 중앙에서 기득권을 내려놓든지, 아니면 지방자치를 포기하든지 이번 기회에 결단을 내려주길 바란다. _네이버 m195**** 20대 국회 파견법을 불허하라 국민들이 그런 저급한 일자리 만들라고 그 자리에 뽑아준 것 아니다. 고용의 질을 높이라고 뽑아줬더니 부자들 좋으라고 파견법까지 만들어주네. 간접고용으로 용역업체 배불리고 서민들에겐 비정규직 양산, 고용의 질 악화, 간접고용으로 인한 임금 하락의 폐해가 닥쳐올 게 뻔하다. 단점이 이렇게 큰데 노동자들 보고 매번 양보하라는 건 서민생활을 안 해본 대통령의 해괴한 발상이다. _네이버 stat**** 너희들이 주장하는 법, 그거 시행해서 단기간 일자리 많이 늘려놓으면 성공적인 대통령과 여당으로 인정되나? 너희들도 목표를 가지고 인생을 살겠지만 실현되지 않아도 목표를 가지고 사는 우리들도 너희들처럼 인간이다. 그런데 파견 일자리에서 창출되는 비현실적인 임금으로 무슨 미래를 꿈꾸고 계획할 수 있나? 누가 너희들한테 국민 개개인의 삶을 책임져달라고 했나? 그동안 말아먹은 것 더 망가지게 하지 마라. _다음 모른척하는 족속 최우선적으로 대통령님이 파견 가셔야 하는 것 아닙니까? _다음 chaplinupsot 뜨거운 감자 ‘GMO 완전표시제’ 알 권리 측면에서는 찬성하지만 MSG나 카제인나트륨 등의 소동으로 업계 좋은 일만 시킨 것 생각하면 망설여지죠. 우리나라 사람들 워낙 루머에 민감하죠. GMO 아닌 비싼 식품을 못 사먹는 사람들의 상대적인 박탈감도 고려해야 할 겁니다. 업계는 이걸 마케팅에 이용하겠죠. _네이버 dudw**** GMO가 해롭지 않을 수도 있고 해로울 수도 있습니다. 지금 단계에서는 아직 확실한 연구가 나오지 않았기 때문이죠. 하지만 세대교체가 빠른 쥐를 통한 실험에서 부정적인 결과가 나온 적도 있지요. 그러면 선택을 소비자에게 넘기세요. 비싸든 싸든 구입은 소비자의 몫입니다. 소비자의 알 권리를 왜 맘대로 비싸질 거라는 협박으로 뭉개버리려고 합니까? _다음 냐옹양냥 가수 이은미 ‘딴따라’이길 거부하는 보통 시민 아무나 저렇게 할 수 있는 건 아니고, 일단 명실공히 자신만의 철학과 소신, 그리고 이를 받쳐주는 탄탄한 실력을 겸비해야 한다. 맨발의 디바 이은미의 공연을 볼 때마다 느끼는 건 무대에서 폭발하는 그 예술혼이 주는 떨림이다. 그것이 이은미로 하여금 사회적 약자의 편에 서게 하는 힘이 아닐까 싶다. _다음 유체이탈

독자의 소리

[표지이야기]간섭은 과잉, 지원은 결핍 ‘무늬만 지방자치’(2016. 07. 05 11:11)

2016. 07. 05 11:11 정치 김태훈 기자

중앙정부가 지자체의 사무에 과도하게 개입하는 반면, 필요한 재정을 지원하는 데는 인색하다. 중앙정부가 ‘통치’를 포기하지 않고 있어, 중앙정부와 지자체 간의 충돌도 점차 잦아지고 있다. 72세의 박석출 할아버지(가명)는 올해 난데없이 실업자가 됐다. 지난해까지는 전북 장수군에 있는 지역아동센터에서 필요한 업무를 도우며 한 달에 22만~23만원 남짓한 돈을 받았다. 노인인구 비중이 29%에 달하는 농촌지역인 장수군의 특성상 박씨의 주변에도 군에서 제공하는 노인 일자리 사업으로 생활비에 도움을 받는 노인들이 적지 않았다. 그러나 올해부터 장수군의 노인 일자리 사업이 절반 가까이 줄어들었다. “나이가 들어서 어디 품을 팔러 다닐 수도 없고, 이게 무슨 풍신떠는(같잖은) 일이여.” 박씨는 자신을 비롯해 함께 일자리사업에 참여하던 주변 노인들이 손쓸 도리도 없이 줄어버린 수입을 메울 방도를 찾아야 했다고 말했다. 지난해 노인 일자리 사업으로 2550명에게 일자리를 제공하던 장수군은 올해 들어 1200여개의 일자리를 줄였다. 예산 액수로만 보면 17억2600만원에 달한다. 장수군만의 문제는 아니어서 전북 도내의 다른 시·군 곳곳에서도 비슷한 노인 일자리 사업 감축사태가 벌어졌다. 전북희망나눔재단이 6월 30일 발표한 ‘2016년 전라북도 및 14개 시·군 사회보장사업 정비 결과 분석 이슈리포트’에 따르면, 지난해 8월부터 약 7개월간 전북 도내 14개 시·군에서 폐지하거나 삭감한 복지사업 중 노인지원사업의 비중이 가장 높았다. 장수군 외에도 군산시에서 노인 일자리 사업 예산 4억3700만원, 완주군 장수수당 2억2200만원, 순창군 노인 일자리 사업 2억1100만원, 김제시 노인 사회활동 지원사업 2억원, 정읍시 경로우대지원 1억3300만원 등이 삭감됐다. 전북지역에서 삭감된 복지예산 중 노인 관련 사업의 예산 비중이 61.5%에 해당했다. 여러 해 동안 지방자치단체에서 진행해 오던 복지사업이 갑작스레 큰 폭으로 위축된 것은 정부가 유사·중복사업을 정비대상으로 지정한 데 따른 것이다. 지난해 8월 국무총리 산하 사회보장위원회는 지방자치단체에 중앙정부와 유사·중복되는 복지사업을 정비하라는 지침을 내렸다. 전국의 모든 지자체가 시행하던 사회보장사업에서 9997억원의 복지예산을 줄이라는 것이 핵심이었다. 문제는 정부의 삭감 지침에 비해 실제로 중앙정부와 지방자치단체 사업이 유사하거나 중복된 예가 적었다는 데 있다. 중앙정부의 복지·사회보장사업 중 부족한 부분을 지자체 사업이 보충하는 방식이다 보니 겉으로만 봐서는 비슷해 보이는 사업이더라도 지자체 사업의 예산을 삭감하면 사각지대가 크게 늘어나는 문제가 있었던 것이다. 5월 23일 서울 세종로 정부서울청사 별관 앞에서 열린 '지방재정 개악안 철회 촉구 경기도민 결의대회'에서 경기지역 6개 시 시민들이 지방재정 개편안에 반대하며 구호를 외치고 있다. / 연합뉴스 보다 근본적인 문제의 배경에는 중앙정부가 지자체의 사무에 과도하게 개입하는 반면, 필요한 재정을 지원하는 데는 점차 인색해지는 현상이 자리잡고 있다. 중앙정부와 지자체 간의 충돌도 점차 잦아진다. 지방 교육청에서 시행하는 누리과정을 둘러싼 예산문제나 경기도 성남시와 수원시 등 6개 ‘불교부단체’ 지자체가 정부의 지방재정 개편안에 반대하고 나선 일이 대표 사례다. 중앙정부의 지시와 간섭에 비해 그만한 사업을 수행할 만큼의 지원은 없는 지방의 열악한 재정과 권한이 논란의 가운데에 자리잡고 있다. 말로는 지방의 ‘자치’지만 중앙정부가 ‘통치’를 포기하지 않고 있기 때문이다. 전북, 노인 관련사업 예산 대폭 삭감 지방자치의 범위와 영향력을 새롭게 정의하는 것은 주민생활과 직결되는 문제다. 장수군의 노인 일자리 사업 외에도 전국의 지자체들이 중앙정부의 유사·중복사업 정비지침 때문에 예산을 삭감했다. 복지와 사회보장이라는 영역의 특성상 삭감의 피해는 노인과 청소년, 저소득층 등 사회 취약계층으로 집중되게 마련이다. 부산의 한 중학교에서 교사로 일하고 있는 이모씨(39)는 2016년부터 저소득층 청소년에게 교육장려금 지원을 중단한다는 소식을 듣고 분노를 참을 수 없었다고 말했다. 유사·중복사업 정비지침에 따라 부산시의 복지예산 68억원이 삭감되면서 그동안 시비로 지급하던 교육장려금 예산이 전액 삭감됐기 때문이었다. 저소득층 중학생에게 한 달에 2만원, 고등학생에겐 2만6700원을 교통비와 학용품비 명목으로 지급하던 사업이 백지화될 위기에 처했던 것이다. “큰돈도 아니고 정말 떡볶이나 사먹을 정도의 돈을 집안이 어려운 학생한테서 가져간다는 게 말이나 되나 싶었습니다. 선생님들끼리 모여서 우리 학교 안에 있는 학생들만이라도 지원해 주자는 얘기도 있었고요.” 이씨는 다행히 부산시의회에서 예산을 확보하자고 부산시와 논의해 교육장려금이 아예 사라지지는 않았다고 말했다. 하지만 교육급여 항목과 중복된다는 이유로 학용품비는 결국 지급되지 않는 데다, 무엇보다 부산지역의 1만8000여명에 달하는 저소득층 청소년들의 가슴에 입은 상처는 그대로라는 점이 이씨의 고민이었다. 중앙정부의 유사 복지사업 정비 지침 전북 장수의 노인 일자리가 줄어들고 부산의 저소득층 청소년이 받아오던 학용품비를 못 받게 되는 현실을 지방자치단체장들은 ‘2할 자치’라며 한탄한다. 국세 대 지방세 비율이 대략 8 대 2의 비율이라는 데서 나온 표현이다. 지난해 국세와 지방세의 비율은 각각 78.8%, 21.2%였다. 중앙에 집중된 것은 돈만이 아니다. 국가의 총 사무에서 현재 지방사무가 차지하는 비중도 20% 안팎이다. 나머지 80%는 국가사무다. 약 20%의 지방사무 가운데서도 중앙정부 등에서 위임받은 사무가 60%를 넘고, 그 나머지만이 지자체의 자치사무에 속하는 일이다. 일의 내용까지 따지면 지방자치사무는 2할도 안 되는 상황이다 보니 대통령 소속 지방자치발전위원회도 ‘지방자치 발전 종합계획’에서 국가 총 사무 4만6005개 중 지방의 자치사무 비중을 40%까지 확대하는 방안을 제시한 바 있다. 사실상 지방자치가 외면받고 있는 상황은 지자체의 재정사용액과 재정자립도 수준을 보면 더욱 극명해진다. 전국 지자체의 재정사용액은 전체 392조7113억원 중 57.5%로, 중앙정부의 42.5%보다 더 많다. 반면 지방재정자립도는 지방자치가 다시 시작된 원년인 1995년의 63.5%에서 2015년 45.1%까지 낮아졌다. 지방의 자체사업 비중도 2008년 42.3%에서 2014년 34.5%로 낮아졌다. 즉 지방은 원청과 하청업체 간의 관계처럼 고유의 자치사무보다는 중앙정부가 하달한 사무를 더 많이 처리하면서도 그에 필요한 재정을 확보하는 것은 중앙정부에 기댈 수밖에 없는 형편이다. 지자체의 재정부담이 갈수록 커지는 이유는 중앙정부가 실시하는 복지업무가 점차 확대되고 있지만, 지자체로서는 이에 필요한 예산을 확보할 방책이 없는 데다 국고에서 사업예산의 일정 부분을 지원받는 매칭사업이 갈수록 늘어나면서 해당 사업에 자체 예산을 투입해야 하는 지자체의 부담도 늘어서다. 경기연구원이 분석한 지방자치단체 사회복지 지출 실태 보고서를 보면 지자체 복지지출의 연평균 증가율(13.4%)은 중앙정부(8.7%)보다 더 높았다. 반면 중앙정부의 재정부담률은 2006년 70.9%에서 2014년 61.8%으로 감소해 국고보조사업의 재정분담이 지자체에 집중되면서 지방재정을 악화시켰다는 분석이 나왔다. 지방사무보다 중앙정부 사무 더 처리 중앙정부가 지자체에 일방적으로 하달한 복지사업 중 지자체의 매칭사업비 부담이 가중되는 대표적인 사업은 기초노령연금, 영유아 양육수당, 장애인연금, 영유아 보육료 확대 등이 해당된다. 이들 4개 사업에 지자체가 지출한 총액은 30조8200억원으로, 2014년에만 6조3900억원을 지출해 2008년의 8000억원보다 7.9배 늘었다. 또 지방이양사업이 증가하고 있는 반면 분권교부세 증가는 미미해 지방재정 부담은 분권교부세 제도 도입 이전 50% 수준에서 70.5%까지 증가했다. 때문에 재정자립도가 크게 떨어진 지자체에서는 지방세와 세외수입의 자체예산만으로는 인건비조차 자력으로 해결하지 못하고 있다. 인건비를 자체적으로 해결하지 못하고 있는 자치단체는 전체 226개 중 78개로 34.5%에 달한다. 상황이 이렇지만 정부는 최근 지방자치단체의 재정 총량이 충분한 수준으로 증가했기 때문에 지자체 간 재정규모의 격차를 해결하는 것이 우선이라는 입장을 펴고 있다. 중앙정부는 지자체 간의 격차를 보완하기 위해 지방교부세와 국고보조금을 활용하고 있고, 광역단체는 소속 기초단체 간 재정 쏠림을 막기 위해 조정교부금제도를 시행하고 있다. 이재명 성남시장이 단식에 들어가는 등 성남시, 수원시 등 경기도의 6개 불교부단체를 둘러싼 정부와 이들 지자체 간에 갈등이 벌어진 것도 이런 맥락에서 나온 것이다. 정부는 지방재정개편안을 통해 그동안 재정수준이 양호해 지방교부세를 배분받지 않던 6개 불교부단체에 우선 지급하던 조정교부금 지급액수를 조정하겠다고 나왔다. 명목은 경기도 내 기초자치단체들 간의 조정교부금 배분에 있어서 형평성을 높여야 한다는 것이다. 이미 재정이 양호한 일부 지자체에만 조정교부금이 집중되는 것이 불합리하다는 주장이다. 그러나 성남시, 수원시 등 불교부단체 지자체는 물론 시민사회 진영에서도 정부가 추진 중인 지금의 지방재정개편안은 한정된 지방재정을 두고 지자체 간의 갈등을 조장하는 것이라는 비판이 나온다. 애초에 지방재정이 열악한 것이 문제이기 때문에 정부가 그간 약속했던 각종 지방재정 확충 방안들을 먼저 시행하는 것이 필요하다는 주장이다. 중앙정부는 2014년 7월 발표한 ‘지방자치 발전 종합계획’에서 중앙정부의 복지정책 변화로 지방정부의 새로운 재정부담액이 연간 4조7000억원이 될 것이라고 추정하면서 이 부담을 덜 방안을 마련해 주겠다고 약속한 바 있다. 그 방안으로는 지방세 교부율을 19.24%에서 20.0%로 상향하는 한편 지방소비세율도 11%에서 16%로 인상하는 내용이 포함됐다. 중앙정부가 앞서 스스로 약속한 이 지방재정 확충방안을 이행하라는 것이 지자체들의 의견이다. 최성 전국대도시협의회장은 “2014년 국무회의에서 심의하고 확정한 지방세 비중 확대방안과 함께 4조7000억원의 지방재정 확충계획안을 우선 이행해야 한다”고 주장했다. 지방재정 확대를 위해 지방세 교부율도 정부가 공언한 20%보다 더 높은 22%까지 상향하는 내용의 법안을 적극 추진하겠다고 나섰다. 정치권에서도 여야의 의견이 날카롭게 맞서고 있다. 국회 안전행정위원회의 행정자치부 업무보고에서 새누리당이 정부의 지방재정개편안의 손을 들어준 데 비해 야당 의원들은 한정된 지방재정 안에서 갈등을 키우기보다는 지방재정 규모를 보다 확충해야 한다고 맞섰다. 새누리당 간사 윤재옥 의원이 “경기도의 특례 때문에 타 시·도가 2000억∼3000억원의 손해를 보는 것은 지방재정법의 취지를 위반한 것”이라고 지적한 데 대해 더불어민주당 김영호 의원은 “지방자치단체가 독립적인 지방정부를 운영해야 하지만 작금의 사태는 이를 역행하고 있다”며 정부를 비판했다. 국민의당 이용호 의원도 “지방재정이 충분히 확충되면 문제가 되겠느냐”면서 “(지방재정의 전체) 파이를 키워야 한다”고 주장했다. 6월 10일 서울 국립중앙박물관 교육관에서 '제14회 중앙·지방자치단체 정책협의회'가 진행되고 있다. / 연합뉴스 정부와 6개 불교부단체와의 갈등 전문가들은 지방재정 문제가 가장 크게 불거졌지만 지방재정을 확보하는 방안을 세움과 동시에 지방사무의 고유영역도 확대해 지방자치가 총체적으로 확립되어가는 방향을 잡아야 한다고 지적했다. 김수연 전국시·도지사협의회 선임연구위원은 ‘지방자치법 전면 개정방안’ 토론회에서 “국가사무를 국가의 감독 하에서 지자체로 하여금 처리하게 함으로써 지방자치의 실현을 저해하는 기관·단체 위임사무부터 없애고, 이를 대신할 ‘법정 수임사무’를 도입해야 한다”며 “지방자치법 제122조에 ‘국가가 사무를 지자체에 이양할 경우 사무를 수행하는 데 필요한 재정을 지원해야 한다’는 규정을 신설해 과도하게 집중된 국세를 지방세로 전환해 지방정부가 활동할 수 있는 기반을 마련해야 한다”고 지적했다. 현실적으로 지방재정에 가장 큰 부담이 되고 있는 복지부문 예산에 있어서 우선 체계를 정비할 필요가 있다는 주장도 나왔다. 이현우 경기연구원 연구위원은 “중앙정부와 지방정부 간 복지재정 분담체계는 편익범위와 사업특성, 재정력, 지역특성 등 효율성과 형평성에 입각하여 재정비해야 한다”며 “보조사업의 타당성 분석을 기반으로 유사·중복 사업을 통·폐합할 때도 특성별 운영기준을 확립하고 소규모 보조사업은 통합적으로 관리할 필요가 있다”고 말했다. 지방자치 발전 계획인가, 지방자치 퇴보 계획인가 한국의 지방자치제는 부침을 거듭해 왔다. 1949년 7월 처음 지방자치법이 제정됐으나 지방선거는 1952년에야 처음으로 치러져 그해 4월에 시·읍·면의원 선거가, 5월에 도의원 선거가 실시됐다. 4·19 혁명이 일어난 1960년에는 지방자치의 범위도 크게 확대됐다. 그해 12월 치러진 지방선거에서는 시·도지사와 시장·군수를 뽑은 것은 물론 읍·면·동의 대표까지 직선제로 선출했다. 그러나 바로 이듬해 5·16 쿠데타가 발발하면서 집권한 박정희 군사정권이 지방의회와 지방자치단체를 해산해 한국의 지방자치는 오랜 동면에 빠질 수밖에 없었다. 1991년에 지방의회 선거가, 1995년에 지방자치단체장 선거가 치러지면서 비로소 지방자치는 다시 기지개를 켰다. 지방자치에 관한 박근혜 정부의 시각은 2014년 12월 발표한 ‘지방자치 발전 종합계획안’에 잘 드러나 있다. 가장 주목을 끈 부분은 기초의회를 없앤다는 내용이었다. 현행 헌법에 따르면 지방자치단체에는 반드시 지방의회를 두게 되어 있기 때문에 지방의회를 구성하지 않는다는 것은 특별시와 광역시의 자치구·군을 사실상 폐지하고 하부 행정조직으로 전환하겠다는 의미가 된다. 해당 계획안이 지방자치와 지방분권을 내세웠지만 사실상 중앙정부에 대한 지방자치의 예속을 부채질한다는 논란이 불거졌던 이유다. 지방자치단체와 지방의회 간의 협치를 표방하는 남경필 경기도지사의 ‘지방장관제’ 제안에 대해서도 정부는 날선 반응을 보이고 있다. 남 지사가 “현직 경기도의회 의원이 직접 도정에 참여하는 지방장관제를 검토하고 있으며, 올 가을에 이를 실현하겠다”고 밝히자 행정자치부가 “도의원이 법적으로 겸직이 불가능한 지방공무원을 맡겠다는 것이기 때문에 보수를 받는지의 여부와 관계없이 불가능할 것”이라고 맞선 것이다. 지방장관제는 지방의회 의원들이 보수를 받지 않는 명예직으로 직접 도정에 참여하는 지방장관의 역할을 수행하게 하자며 나온 제도다. 남 지사는 의원내각제와 유사하게 각 정당 의석비율대로 장관직을 배분하는 방식으로 지방장관제를 추진하겠다고 밝혔다. 이 제도가 도입되면 도의원이 경기도청의 각 실·국을 상임위별로 총괄할 수 있게 돼 도의회가 도정에 더 깊게 영향을 미칠 수 있다. 현행 지방자치제도에서는 시도되지 않았던 내용이기 때문에 경기도의회 내부에서도 의견은 분분하다. 남 지사가 지방장관제를 제안하기 전 경기도의회 양근서 의원(더민주)이 법적으로 허용 가능한 범위 안에서 도의원이 도내 실·국장을 총괄하는 지방장관직을 수행하는 ‘경기도형 의원내각제’를 언급한 바 있다. 여야를 떠나 실현 가능성과 지방자치제도에 미칠 영향을 두고 여러 해석이 나오는 것이다. 경기도 관계자는 “7~8월 동안 지방장관제 도입 문제를 본격적으로 의회와 협의하려고 한다”며 “지방장관이 법적 테두리 안에서 어떤 역할을 담당할 수 있는지에 대해 내부적으로 다양한 방안을 검토 중”이라고 말했다. 정부는 이미 ‘지방자치 발전 종합계획안’에서 지방의회의 책임성을 강화한다는 취지로 지방의원의 겸직 제한을 확대하겠다고 공언한 만큼 정부와 경기도·경기도의회 간의 충돌도 예상된다. 현행법으로도 도의원의 겸직 금지조항이 있기 때문에 남 지사가 구상하는 원래의 취지대로 지방장관제가 실현되려면 실현 여부가 불투명한 법 개정 과정을 거쳐야 하기 때문이다. 그래서 법을 위반하지 않는 범위에서 법적 구속력을 받지 않는 ‘위원회’를 담당하는 형태로 지방장관직을 만드는 방안이 검토되고 있다. 도청이나 도의회와는 기구상으로 독립한 위원회를 자체적으로 설립한 뒤 위원회에 지방장관으로 활동할 도의원을 위촉한다는 것이다. 다만 이 방안에 대해 경기도의 한 도의원은 “명칭과 위상에 비해 실효성이 있을지가 의문인 데다, 실험적인 점 때문에 지방자치를 보는 도민들의 시각에 어떤 영향을 미칠지 검증되지 않은 게 단점”이라고 말했다.

표지 이야기

[유인경이 만난 사람]지방자치행정의 대부 김안제 박사 “지방자치 20년 이 정도면 잘 자란 거죠”(2015. 11. 24 14:07)

2015. 11. 24 14:07 사회 글·유인경 경향신문 선임기자 사진·이상훈 선임기자

올해는 민선 지방자치제도가 도입된 지 20주년이 되는 해다. 한 해 동안 곳곳에서 20주년을 기념하는 각종 세미나와 학술대회도 열렸지만 정작 지자체에서는 여전히 중앙정부와의 재정 격차나 과도한 강압을 호소하고, 주민들은 지자체 단체장들의 비리 등에 분노하기도 한다. 특히 내년 국회의원 총선을 앞두고도 농어촌 지역의 지역구 축소 문제 등으로 다시 지방자치가 화두가 되고 있다. 국내에서 지방자치 행정의 대부로 불리는 김안제 박사를 만나 한국 지방자치제도의 문제점과 미래에 대해 물어봤다. 올해 지방자치제도가 도입된 지 20주년, 성년이 되었습니다. 보시기에 잘 자란 것 같습니까. “지방자치제도를 안 했으면 큰일날 뻔했습니다.(웃음) 다소 시행착오도 있었지만 짧은 기간에 이만큼 성장한 것이 무척 다행이라고 생각합니다. 물론 이런저런 문제들로 회의를 느끼는 이들도 많다는 것을 압니다. 그러나 이 제도를 도입한 지 100~200년이 된 선진국들도 초기 20년쯤에는 이만큼 성공하지 못했습니다. 이 정도면 잘 자란 것 아닙니까. 그 덕분에 올해 제가 지자체 관련 행사에서 상을 3개나 받았답니다. 만약에 부실하거나 실패했다면 기초작업을 한 제게 상을 그렇게 많이 줄 리가 있습니까.” 가장 큰 성과는 무엇인가요. “당시 목표의 100%를 달성한 것은 아닙니다. 다만 민주주의의 뿌리가 굳건하게 다져지는 데 이 제도가 큰 기여를 했다고 봅니다. 중앙정부의 노력과 힘만으로는 온전한 민주주의가 이루어지기 힘듭니다. 지방자치제의 민주주의는 그야말로 풀뿌리 민주주의입니다. 뿌리가 튼튼해야 제대로 꽃이 피어나고 실한 열매도 맺어지죠. 그런 의미에서 민주주의 정착에 큰 공헌을 했다고 평가합니다. 무엇보다도 지역민들의 주인의식이 함양되는 데 큰 영향을 미쳤죠. 과거 임명제 시절의 단체장들은 주로 지역개발 등에만 치중했다면 이제는 주민들이 유권자들이기도 하니 표를 의식해서라도 주민들의 실익에 도움이 되는 일에 관심을 갖고 수행을 합니다. 기업이 들어오고, 다리가 세워지고 등의 업적도 중요하지만 소소한 복지혜택이 사실 더 의미가 있죠. 요즘은 흔히 말하는 ‘촌’에서도 문화센터가 만들어져 취미활동도 할 수 있고, 각종 아카데미 등이 열려 유명인사들의 강의도 듣고, 독거노인들을 공무원들이나 사회복지사들이 적어도 매주 1회는 찾아보는 등의 밀착형 복지가 이뤄집니다. 지역민들의 의식수준과 전반적인 주민들의 의식수준은 물론 복지수준이 향상되었습니다.” 그러다 보니 지나친 전시행정으로 인한 낭비나 오류도 많은 것 같습니다. 지방축제가 다양해진 것은 좋지만 내용이 부실하거나 예산 낭비가 심한 행사도 수두룩하더군요. 자기 지역에만 각종 시설을 유치를 하다 보니 지나친 경쟁으로 갈등이 깊어진 곳도 많더군요. 또 해외투자를 유치하려다 국제사기를 당한 지자체도 있고…. “그것이 지자체 단체장 선거의 단점이기도 하죠. 유권자들의 비위를 맞추려고 지나친 선심행정을 하기도 하고, 업적을 보이려고 전시행정을 하다 보니 그런 일들이 벌어지곤 하더군요. 축제 역시 무리하게 시행돼 예산 낭비가 심한 곳도 많고요. 또 다른 단점으로는 단체장들이 당에서 예산을 받아야 하니 중앙당의 영향을 받아서 눈치를 보는 것도 있죠. 그것 역시 지역민들이 감시와 비판의 역할을 제대로 하면 시정이 될 것으로 기대합니다. 몇 가지의 오류 때문에 지자체 전체가 흔들려서는 안 되겠지요.” 그런데 왜 20년 전에 지방자치제도를 다시 시작했습니까. “1961년에 중단되었다가 30년이란 세월이 흘렀죠. 1961년 이전의 지방자치제도는 선진국에서 하니까 우리도 해보자며 따라했는데, 정작 여건이 되지 않아 단점들이 더 많아서 그만두게 된 것입니다. 그 사이에 박정희 대통령의 새마을운동 등이 지방에서는 나름 성과를 거두고 지방경제에도 크게 기여를 했습니다. 덕분에 농어촌 주민들의 교육수준과 의식수준도 향상되었고요. 가정으로 비유하자면 초기에 아들 딸이 미성년이어서 함께 데리고 살며 양육하다가 어느 정도 자라서 공부도 하고 생각도 깊어지니 독립을 시켜야 할 때가 온 겁니다. 부모가 마냥 끌어안고 있으면 자립심이나 자생력을 키울 수가 없으니까요. 1980년대 말에 어느 정도 수준에 이르렀기에 학계와 정치권이 논의를 시작했고, 1991년에 의회를 구성했습니다. 1995년에 다시 민선 자치선거가 치러졌죠. 그리고 20년이 되었습니다.” 당시 반대세력도 만만치 않았지요. “그럼요. 우리 국토가 좁은데 그걸 또 쪼개면 국력이 분산되는 것은 아닌가, 중앙집권 하에서는 일사불란하게 처리될 일을 굳이 나눠 중구난방으로 떠들면 돈과 시간 낭비가 아닌가. 겨우 살 만하게 되었는데 새로운 제도의 도입으로 경제가 위축되고 국가재정이 낭비되는 것은 아닌가, 지방의회 의원인 공무원 등이 늘어날 텐데 예산 낭비는 아닌가 등등 곳곳에서 반대의견들이 많았습니다. 국민의 여론과 주장이 분산되기는 했지만 가장 심하게 반대하는 세력은 기업들이었습니다. 과거엔 중앙정부만 상대하면 될 일을 지방자치제도가 시행되면 구청, 시청, 도청을 다 돌아다니며 더 복잡한 과정을 거쳐야 하고 더 많은 사람을 만나야 하니 번거롭고 귀찮겠죠. 또 국회의원들만 상대하다가 지방의회 의원들을 만나자니 그들의 눈에는 자격미달로 보일 수도 있고요. 같이 동네에서 술 마시던 친구가 어느 날 배지 달고 나타나 ‘구의원이다’ ‘시의원이다’ 하는 모습을 보고 당혹해 하는 이들도 있을 테고요. 하지만 그런 문제들 역시 훈련과정이라고 봅니다. 지방자치제도의 가장 중요한 목적은 지역의 균형발전과 더불어 지역주민들의 의식 향상입니다. 지역민들이 주인의식을 갖고 판단력도 갖추고 있는 것이 중요합니다. 여전히 지역이기주의가 심해서 곳곳에서 ‘○○반대’ 집회나 데모가 열리지만 그것 역시 성장통의 과정이라고 봅니다.“ 김 박사님은 지방자치제도만이 아니라 ‘신행정수도건설추진위원회 위원장’을 지내서 언론의 주목을 받았습니다. 세종시는 여전히 논란의 대상이 되고 있는데요. “세종시는 지자체를 위한 것이 아니라 국토의 균형발전을 위한 것입니다. 제가 대학에서는 물리학을 전공했지만 도시계획과 지방경제학으로 박사학위를 땄습니다. 우리나라는 그동안 수도권이 너무 과밀하고 전국 인구의 50%, 경제의 80% 등 모든 힘이 집중되어 있으니 다른 국토의 황폐화가 초래될 수밖에 없었습니다. 1960년대부터 별별 정책을 다 써봤지만 백약이 무효였죠. 인구 및 경제력의 수도권 집중과 그에 따른 지방의 피폐가 한국 사회의 고질적 문제라는 것은 박정희 정권 때부터 거론됐습니다. 1977년에 임시행정수도 계획을 수립했는데, 박 대통령 서거로 백지화되었습니다. ‘국민의 정부’ 시절에는 지방자치단체들이 자발적으로 국가 균형발전 운동을 전개하기도 했고, 참여정부의 선거공약으로 이슈화가 돼 국민들이 이를 받아들임에 따라 ‘신행정수도’라는 이름으로 재탄생하게 되었습니다. 2030년 완료를 목표로 해서 지금도 진행 중입니다. 이미 총리실을 비롯한 행정부가 세종시로 옮겨졌고, 한전·LH 등 공사와 민간기업들이 지방으로 분산돼 터를 잡고 있습니다. 처음에는 정부는 중앙에 있고 기업체만 나가라고 하니 반대가 심했죠. 기업과 언론사를 비롯한 수도권의 기득권 세력들이 반대가 심해서 헌법재판소에서 행정수도 이전은 위헌이라는 판결을 내리기도 했습니다. 그러다 행정중심복합도시, 즉 행복도시라는 이름으로 청와대와 국회, 몇몇 행정부처를 제외한 다른 부처들이 2012년에 세종시로 옮긴 것입니다. 이것도 시간이 흐르면 제대로 자리를 잡을 것이고, 지방 발전에 엄청난 기여를 할 것으로 기대합니다. 이와 아울러 국토의 균형발전과 분권화도 이뤄질 겁니다. 현재 세종시 인구가 20만명인데, 2030년에는 50만명을 목표로 하고 있답니다. 세종시의 경우 공무원들의 자녀를 위한 교육시설이 아주 우수해서 교육 선진국이라고 하는 스칸디나비아 국가에서도 시찰을 하러 옵니다.” 2030년 전에 통일이 될 수도 있을 텐데, 왜 굳이 세종시로 행정수도를 옮겼는지요. 행정수도가 서울에서 불과 한두 시간 거리밖에 안 떨어져 있으면 ‘수도권 과밀화 해소’가 아니라 ‘수도권 팽창’이 되어 더 심각한 지방의 위기를 초래할 수 있다는 주장도 여전히 나옵니다. “수도권과 충청권이 같이 묶이는 것을 방지하기 위해 후보지 선정기준에 서울과의 통근권을 벗어난 지역을 선정하도록 했습니다. 휴전선에서 평양 정도의 거리를 따져 보니 현재 세종시 지역이 지리적으로 가장 합당했습니다. 또 행정수도 건설을 계기로 충청권 중심도시들 사이에 기능 분담을 추진해 수도권과 연결되는 것을 방지했고요. 대전은 첨단과학기술, 청주는 바이오산업, 천안은 반도체 등 기존 도시들의 특화기능을 지역혁신체계를 통해 보다 강화하고, 신행정수도를 이런 기존 도시와 연결해 지역경제권을 형성하고 있습니다. 또 ‘통일수도’는 당시에도 핵심논쟁 중 하나였죠. 저를 비롯한 관계자들이 통일된 한반도의 수도를 어디에 둘 것인가에 대해서도 진지하고 심각하게 검토했었죠. 흡수통일의 경우 수도를 일방적으로 정하면 그만이지만, 평화통일이 되면 현실문제가 될 수 있을 겁니다.” 다시 지방자치로 돌아가서, 최근 20주년을 기념해 열린 각종 토론회의 화두는 ‘진정한 자립’인 것 같습니다. 최근에 전남 여수에서 열린 전국 시장·군수·구청장 협의회에서는 국민소득 4만 달러 시대로 도약하기 위한 ‘창조적 지역경영 선언’을 시작으로 기초선거 정당공천 폐지, 국고보조율 및 지방소비세율 인상, 자치교육 시행, 자치경찰제 시행, 지방분권형 헌법 개정 등을 중앙에 촉구하는 ‘여수선언문’을 채택했더군요. 다양한 주장을 했지만 가장 큰 불만은 지방재정인 것 같습니다. “그런데 중앙정부, 혹은 지방마다 재정자립도가 차이가 나는 것은 선진국도 아직 해결하지 못한 과제입니다. 예컨대 부모가 재산이 좀 있으면 자식들이 호시탐탐 아양이나 읍소, 혹은 약간의 공갈을 해서라도 돈을 타내죠. 그런데 가정과 국가가 다른 점은 부모는 죽어도 유산 상속을 할 수 있지만 국가는 죽지 않는다는 것입니다. 국가는 죽을 수가 없어요. 어떻게 지방이 잘살기 위해 국가나 중앙정부가 희생을 합니까. 가장 우선할 것은 국가입니다. 현재 지자체에서는 예산 재정 배분이 지방과 중앙정부가 2대 8 정도라고 주장하지만, 실상 3대 7 정도일 겁니다. 그 이유는 국방·외교 등의 예산은 지자체에 나눠줄 수가 없습니다. 만약 통일이 되면 큰 비중을 갖고 있는 국방예산이 지역에 배분될 수 있을 겁니다. 다만 부모가 죽어 유산 받기만 기대하지 말고 자식들이 각자 능력을 키워 자립하고 알뜰하게 생존하는 방법을 배워야 하듯 지자체에서도 역량을 키우고 자립도를 높이도록 각고의 노력을 해야 합니다. 현재 재정자립도가 50% 미만인 기초단체가 전체의 95%에 달하고, 35%는 자체 수입으로 인건비조차 감당하지 못하고 있는 실정인데, 극약처방으로 해결될 일이 아니라 지자체가 먼저 개선방안을 마련해야 합니다. 성실하고 가능성이 있는 자식에게 더 많이 투자하고 싶은 것이 부모 마음 아닙니까.” 평소 주위에서 ‘기록의 왕’으로 불리십니다. 2007년에는 11세부터 70세까지 쓴 일기를 2700쪽 분량의 란 책으로 펴내 한국기록원으로부터 한국 최고기록 인증서를 받았죠. 그 책에는 자신이 평생 마신 술이 소주를 기준으로 2만2000병이라는 등의 각종 통계수치는 물론 성적표·상장·임명장·통장·여권 등 모든 자료가 담겨 있어 놀랐습니다. 그 무렵 한자로 된 4자성어 대사전도 펴냈는데, 요즘도 기록을 계속합니까. “그럼요. 그게 제 생활인데요. 여전히 매일매일의 제 일상과 자료를 기록합니다. 지금도 신문과 잡지에 기고도 하고 강의나 연설도 하는데, 그런 자료들도 모두 모아두고 있습니다. 내년이 제 팔순, 산수(傘壽)의 나이인데 산수기념집을 준비하고 있습니다. 또 4자성어에 이어 5자성어집도 펴낼까 궁리 중입니다. 제 개인의 기록이지만 우리나라 근현대사를 이해하는 데도 도움이 될 테니까요. 제가 평생 모은 3톤 트럭 분량의 자료는 전주의 한국종이박물관에 옮겨져 ‘김안제 사료’로 분류돼 있지요.” 　 팔순을 앞둔 나이에도 왕성한 활동을 하는 김안제 박사는 ‘줄담배를 피우지만 친구들과 술 마시고 노래방에 가서 노래하며 스트레스를 푸는 것이 건강비결’이라고 했다. 학자로서 머리만 쓰는 것이 아니라 몸의 각 기관도 활발하게 쓰는 것이 건강비결인 것 같다. 그것 역시 지역 활성화(?)의 하나일까….

유인경이 만난 사람