주간경향(총 7 건 검색)

[취재 후] 지방소멸 해법, 달라져야 합니다(2024. 10. 02 06:00)

2024. 10. 02 06:00 사회 정용인 기자

언젠가 기사에서도 밝힌 것처럼 저는 기사에 달린 댓글을 될 수 있는 한 모두 챙겨 읽습니다. 포털이나 커뮤니티, e메일로 들어온 의견도 읽으려고 노력합니다. 이번 추석 연휴에도 포털과 소셜미디어(SNS), 커뮤니티에 올라온 기사의 반응을 열심히 읽었습니다. e메일로 진지한 제언을 주신 분들도 있었습니다. 소중한 의견, 감사드립니다. 정용인 기자 “지자체장이라는 인간들과 지역 국회의원들이 중앙정부에 삥 뜯어서는 그 돈으로 외곽지역 토지 매입해 공공기관 이전하고, 산단 만들고 시청·군청 신청사 짓는다. 결국 자가용 없는 사람은 출퇴근도 못 하고, 군청에도 못 가는 상황이 되고, 원도심은 황폐해지니 자가용 없는 젊은 여성들이 다 떠난다. 젊은 여자들이 떠나니 젊은 남자들도 떠난다. 남는 건 제네시스나 외제차 몰고 다니는 중장년층 꼰대 토호들, 그리고 갈 곳 없는 노인들과 외노자(외국인 노동자)뿐이다.” 네이버에 전송된 기사에 달린 indi****님의 댓글입니다. 사전에 연락할 수 있었다면 기사에 인용하고 싶을 만큼 머릿속에 그림이 그려지는 생생한 경험담이라 다소 길지만 여기에 담아봅니다. 기사에서 인용한 ‘최근 5년 사이에 청년인구 40%가 떠난 한 지자체’ 측의 항의도 받았습니다. 청년인구 유출을 막기 위해 여러 사업을 벌이고 있고, 적어도 현 지자체장으로 바뀐 뒤에는 인구 유출 속도가 완화됐다고요. 그 지자체 측의 항변은 온라인 기사에 덧붙여뒀습니다. ‘지방소멸’이 상식이 된 이래 포털사이트 검색창에 ‘지방소멸’을 입력하면 여러 지자체가 이런저런 지방소멸대응책을 내놨다는 수많은 뉴스가 나옵니다. 지방소멸 고위험 지역으로 지목됐던 지자체의 합계출산율이 이번에 발표된 지표에서 높은 순위를 기록했다는 것도 때만 되면 반복되는 뉴스입니다. 그런데 그걸로 된 걸까요. 청년인구 유출 감소 대책이라는 것도 그렇습니다. 심층 면접이나 포커스그룹 인터뷰(FGI) 등 여러 조사기법을 동원해 청년실태 조사를 한 것은 종종 눈에 띄는데 정작 지역을 떠난 청년들에 관한 조사는 없습니다. 한 지자체의 인구정책담당관은 “그나마 조사 가능한 건 남아 있는 사람들인데 이미 떠난 사람들의 생각을 어떻게 들을 수 있냐”고 항변했습니다. 일리가 없는 건 아니지만 이는 역설적으로 인구·지방소멸 문제는 한 자치단체 단위의 대응만으로 해결할 수 없다는 것을 보여주는 예라고 생각합니다. 지금이라도 지방소멸 해법은 달라져야 합니다. 이미 늦었다는 생각이 들었을 때가 바로 잡을 가장 이른 때입니다.

취재 후

“센터 짓고 데크길 조성… 지방소멸 해결책 틀렸다”(2024. 09. 16 06:00)

2024. 09. 16 06:00 사회 정용인 기자

이상호 한국고용정보원 일자리연구센터 연구위원 인터뷰 이상호 한국고용정보원 선임연구원이 9월 4일 충북 음성군 한국고용정보원에서 정부의 지방소멸대책과 관련해 주간경향과 인터뷰를 하고 있다./문재원 기자 ‘지방소멸’이라는 용어는 마스다 히로야 전 일본 총무상이 이끈 민간 싱크탱크 일본창성회가 2014년 발표한 이른바 ‘마스다 보고서’를 통해 알려졌다. 한국에서는 이상호 한국고용정보원 연구위원이 이를 대중화시켰다. 이 연구위원은 마스다 보고서의 분석 방법을 빌려 2016년 발표한 ‘한국의 지방소멸에 관한 7가지 분석’에서 ‘지방소멸위험지수’를 처음 만들어 발표했다. 이 연구위원은 당시 보고서에서 2014년 기준으로 한국의 228개 시·군·구 중 79개가 ‘소멸위험지역’에 들어섰다고 추정했다. 이후 10년이 지났다. 이 연구위원에 따르면 올해 3월 기준으로 소멸위험지역은 전체 시·군·구의 57.0%인 130곳으로 늘어났다. “이미 때를 놓쳤다”라는 경고가 나온 것도 수년 전이다. 백약이 무효인 상황이 된 걸까. 여러 질문을 갖고 지난 9월 4일 충북 음성 한국고용연구원에서 이 연구위원을 만났다. -지방소멸 문제에 천착하게 된 계기는. “일본에서 고용 문제를 연구하는 우종원 교수란 사람이 있다. 나처럼 그도 지역 일자리 연구를 한다. 그분이 2013~2014년쯤 한국에서 열린 세미나에 참석해 일본은 지금 지방소멸 문제가 큰 화두라고 소개해 알게 됐다. 사실 지역에서 고용률을 높이기는 쉽다. 청년들에게는 아르바이트 일자리를 만들어주고, 노인들은 많지 않기 때문에 직접 일자리 사업을 하면 고용률은 금방 올라간다. 그런데 이렇게 하는 것이 맞나 자괴감 같은 것이 있었다. 청년들은 이미 수도권으로 유출되고 고령화가 심각한데 일본에 그런 이야기가 있다는 이야기를 듣고 관심을 가졌는데 마침 그 책(마스다 보고서를 소개한 <지방소멸>)이 바로 번역돼 나왔다. 한국에서도 이미 와 있는 현실인데 굉장히 충격적이었다.” -한국에서도 같은 방법론을 적용하면 지방소멸의 실상을 드러낼 수 있다고 생각해 만든 것이 ‘지방소멸 위험지수’인가. “우리나라는 인구 전망을 국가 수준에서도 하고 시도 수준에서 하는데 그 아랫단, 시·군·구까지는 안 한다. 그러니까 자료가 없는 것이다. 그때 눈에 띈 것이 마스다 히로야가 제시한 ‘20~30대 여성 인구와 65세 이상 여성 인구 비율’이다. 시·군·구 수준에서 보니 몇 군데는 20~30대 여성이 65세 이상 인구의 절반도 안 되는 데가 있더라. 사실 지방소멸 위험지수는 내가 임의로 만든 것이다. 책을 안 읽어본 사람들은 마스다 히로야가 지방소멸 위험지수를 개발했다고 아는데 사실 마스다 히로야 책만으로 추계가 안 돼서 단순 지표로 썼다. 단순하기는 하지만 함축적으로 많은 이야기를 담고 있어서 이제는 보편적으로 된 것이 아닌가 싶다.” “지자체들은 양질의 일자리에 대해 산단을 만들고 제조업 공장을 유치하는 것으로 인식하는 경우가 많다. 나는 이미 그 시기가 끝났다고 본다. 기존 중소기업들의 근로시간에 유연성을 높여주면서 일·가정 양립을 지원해줘야 한다.” -인구절벽·지방소멸을 막기 위해서는 양질의 일자리를 지역에서 만들어내는 것이 핵심이다. “맞다. 보통 지자체들은 양질의 일자리 창출에 대해 산단을 만들고 제조업 공장을 유치하는 것으로 인식하는 경우가 많다. 지금도 다 그렇게 하고 있다. 나는 이미 그 시기가 끝났다고 본다. 기존에 있는 중소기업들의 근로시간에 유연성을 높여주면서 일·가정 양립을 지원해줘야 한다. 청년들에게 좋은 일자리가 뭐냐고 실태조사를 해보면 과거보다 조직 문화나 공정한 인사·경영 관행, 그다음으로 일·가정 양립을 위한 시간에 대한 유연성이 중요하다는 답이 많다. 경북 의성군의 경우 ‘지방소멸 위험 1위’라는 결과가 나오면서 온갖 중앙정부 예산을 다 끌어갔다. 경북도도 수천억원을 쏟아부었는데 그렇게 해서 만든 공공건물이 많다. 여성 육아 지원센터 같은 건물을 만들어놨는데 그 안은 텅텅 비어 있다.” -정부에서는 지방소멸 대응 기금도 만들어 돌리는데 대부분 하드웨어·인프라 짓는 데 집중된다는 비판이 나온다. 일본의 관계인구 개념과 비슷한 생활인구 개념을 도입하면서 관광사업을 늘리는 것을 지방소멸 대응책 중 하나로 제시하는데. “관계인구가 개념적으로는 좋다. 주거를 옮기는 데 집착할 것이 아니라 지역에서 경제적·문화적으로 유의미한 풀(pool)을 많이 만드는 것이다. 그런데 그 지역의 방문 관광객 수가 많으면 좋은 것처럼 이야기해서는 안 된다. 지역과 맺는 관계의 깊이가 중요하다. 주거하지 않더라도 지역에 대한 애착, 애정감이나 기여하는 관계를 맺는 것일 텐데 그걸 지원하려다 보니 측정할 척도가 있어야 하고 그 척도가 주거지 외에 무엇이 있어야 할까를 보다 보니 어디 관광지에서 숫자를 측정하는 식이 돼버리는 것이다. 처음에 말한 것처럼 고용률 늘리기 제일 쉬운 게 알바나 직접 일자리 사업이다. 지방소멸 대응 기금 사업도 관광객 유치를 위해 데크길도 만들고 조형물도 만들고 이런 식으로 하는 것은 굉장히 왜곡된 것이다. 고향사랑기부제도 마찬가지다. 생활인구라든지 지방소멸 대응 기금 같은 것들은 일본 것을 참고해 만든 제도인데 정책적으로 일본을 벤치마킹하는 건 좀 조심해야 한다고 생각한다.” -지방소멸 문제가 논의된 것도 8년이 지났다. 여러 대응해법이 나오지만 해법이라는 것이 지방소멸을 앞당기는 것이 아니냐는 생각이 들 정도다. “지방소멸 대응 기금을 예시로 들었지만 가장 큰 문제는 지역 안에서는 아무리 좋은 기획을 세우더라도 실패할 수밖에 없는 것이 기본 콘셉트가 해당 지역 내에서 다 해결하는 것으로 돼 있기 때문이다. 어떻게 보면 무책임한 정책이다. 한계 기업들에 이렇게 지원금 좀 주면서 정부는 할 것 다 했다는 것과 비슷한 알리바이를 만들어내는 것이다. 언론에서는 1조원이라고 보도했지만 그걸 200~300개 사업으로 쪼개면 얼마 안 된다. 사업내용도 대부분 지자체가 당연히 해야 할 필수 사업 내지는 지역의 토건 업자들과 야합해서 하는 그런 사업, 아니면 실체가 불분명한 이벤트 사업 등 세 가지 부류다.” -지방소멸 후 사회변화가 서울·수도권 중심의 일극 사회로 이어지는 것처럼 지역에서 인구변화도 거버넌스가 확대되고 분산되는 형태가 아니라 더 일극으로 가는, 지방 기득권이나 토호의 권력 지배구조가 강화되는 식이 아닐까. “맞다. 수도권 인접 지역은 인구와 사업체가 늘어나 10만명이 되면 시로 승격 조건이 충족된다. 시가 되면 뭔가 많이 늘어난다. 그런데 인구가 줄어서 5만명 밑으로 내려가더라도 군으로 강등되지 않는다. 그 이야기는 공무원들의 자리는 줄어들지 않는다는 뜻이다. 신기하지 않나. 그 사람들은 아쉬운 것이 없다. 오히려 떡 본 김에 제사를 지낸다고 예산을 이런 핑계로 더 따낼 수 있다. 물론 지자체가 재정 여건이 어렵고 재정자립도가 낮으니 이해는 된다. 지방소멸도 똑같다. 사람들이 떠나고 지역주민들, 청년들이 떠나는데 지역사회에 대해 진지하게 고민하고 대책을 마련해야 하는데 결국 나오는 것이 남들이 다 하는 예산사업이지 않나.” -앞으로는 어떤 쪽으로 연구를 계속할 계획인가. “사례연구를 많이 못 했다. 농어촌이면 농어촌, 중소산업도시이면 중소산업도시, 이런 유형별로 사례연구를 계속 축적해 나갈 예정이다. 둘째로 소멸위험지수는 간단해서 좋긴 한데 소멸위험 지역 지자체가 50%를 넘은 상황에서 긍정적인 의미에서 좀더 세분된 지표체계를 만드는 것이 다른 한 축에서 중요한 과제라고 생각한다.”

표지 이야기

지방소멸 핵심은 청년 유출…토호 배불린 대책 되레 ‘독’(2024. 09. 16 06:00)

2024. 09. 16 06:00 사회 정용인 기자

한국고용정보원이 지난해 발표한 ‘지방소멸위험지역의 최근 현황과 특징’ 리포트를 보면 2018년부터 2022년까지의 20~39세 ‘청년인구 순유입률’은 대부분 ‘마이너스’다. 소멸위험지역은 -12.7%이고, 고위험지역은 -27.3%에 달한다. 해당지역 청년인구 4분의 1 이상이 떠났다는 의미다. 소멸위험지역이 아닌 ‘정상지역’의 순유입률은 12.3%다. 한국은 이민을 통한 인구 유입이 쉬운 나라가 아니다. 그러니까 이건 일종의 ‘제로섬 게임’이다. 농촌지역에 방치된 빈집은 한국사회의 큰 문제로 부상한 지방소멸을 상징하는 대표적인 이미지가 됐다. 사진은 강원도 철원군의 한 빈집 /정용인 기자 “그나마 남성은 제조업 일자리라도 있어서 지역에서 일자리를 찾을 수 있는데, 여성은 딱히 없다. 코로나19 요인도 있는 것 같다. 코로나19 시기 불황기에 청년층의 이동속도가 확 증가했다. 키워드는 불안이다. 청년들 스스로 자기 전망에 대한 냉정한 판단으로 떠나는 선택을 한 것이다.” 지난 9월 4일 충북 음성에 자리 잡은 한국고용정보원에서 만난 이상호 연구위원의 말이다. 이상호 위원 등이 지난해 낸 ‘지방소멸위험지역의 최근 현황과 특징’ 리포트를 보면 2018년부터 2022년까지의 20~39세 ‘청년인구 순유입률’은 대부분 ‘마이너스’다. 소멸위험지역은 -12.7%이고, 고위험지역은 -27.3%에 달한다. 해당지역 청년인구 4분의 1 이상이 떠났다는 의미다. 소멸위험지역이 아닌 ‘정상지역’의 순유입률은 12.3%다. 한국은 이민을 통한 인구 유입이 쉬운 나라가 아니다. 그러니까 이건 일종의 ‘제로섬 게임’이다. ‘정상지역’의 순유입률 12.3%를 기록한 인구는 거의 모두 소멸위험지역에서 이동한 것이다. 리포트를 보다 보면 눈에 띄는 대목이 있다. 소멸위험지역 중 4곳에서는 지난 5년 사이 청년인구 순유입률이 플러스를 기록했다. 경북 예천군은 22.8%를 기록했고, 전남 나주시는 8.0%다. 경북 예천에 청년인구 유입이 급증한 것은 2016년에 경북도청이 이전하면서 안동시 풍천면, 예천군 호명읍 일대에 ‘경북도청이전신도시’가 지어졌기 때문으로 풀이된다. 전남 나주도 빛가람동에 자리 잡은 ‘광주전남공동혁신도시’의 영향으로 보인다. 반면 순유입률이 -42.0%, -40.1%를 기록한 곳도 있다. 경남 하동군과 충북 영동군이다. “5년 새 청년인구 40% 증발” 미스터리 사실 5년간 청년인구의 40%가 사라졌다는 것은 엄청난 사건이다. 청년 10명 중 4명이 지난 5년 사이에 지역을 떠났다는 뜻이다. 이 정도면 지역 청년 네트워크가 사실상 붕괴했다고 봐도 무방하다. 왜일까. 의외로 언론 보도나 연구는 없었다. 하동군청 홈페이지에 들어가 봤다. 지방소멸과 인구절벽, 저출생 문제가 쟁점이 된 이래 특히 지방소멸위험지역으로 발표된 시·군·구는 인구정책을 핵심정책으로 내세우고 있다. 인구정책과 관련 하동군은 2022년 ‘국제 슬로시티 우수사례’로 선정됐다는 보도자료가 눈에 띈다. 지난해 9월에 출범한 인구감소지역 89개 지자체 시장·군수·구청장협의회에서 하동군수가 부회장으로 선출됐다는 보도도 나온다. 하동군의 올해 인구감소지역 대응시행계획안을 보면 4개 전략 27개 사업에 총사업비 1284억원이 편성돼 있다. 영동군은 군청 홈페이지에 ‘인구이동보고서’와 영동군 인구증가정책이 별도 카테고리로 등록돼 있다. 그러나 ‘지난 5년간 청년인구의 40%가 급감한 이유가 뭔지’는 찾을 수 없었다. 각 군의 인구정책담당관과 통화했다. “42%가 빠져나갔다고 하는데 전국적으로 인구소멸지역은 다 비슷한 상황 아닐까. 특히 군 지역은 더 그럴 것이다. 관내 대학교도 없고 큰 기업도 없으니 아무래도 인근 진주시나 창원시로 많이 유출되는 것으로 보인다.”(하동군 인구정책담당관), “우리가 41%로 사실상 꼴찌가 된 이유가 뭐냐는 문의인 것 같다. 두 지역만 거론했지만 다른 지역도 별반 차이 없는 도토리 키재기 상황일 것으로 본다. 그만큼 청년인구 유출이 심각하다는 뜻인데 누가 꼴찌를 했는지는 큰 의미가 없지 않을까.”(영동군 인구정책담당관) 의외로 군 인구정책담당관도 해당 통계발표 사실을 인지하지 못하고 있었다. 해당 리포트를 찾아 읽은 뒤 다시 기자와 통화한 영동군 관계자의 말이다. “…지역 청년들이 지역에 정착하지 않고 떠나는 가장 큰 이유는 일자리라고 본다. 현재 영동에는 용산면에 산업단지가 있는데 황간 물류단지에 일반산업단지도 추가로 조성할 예정이다. 2024년도 지방소멸 대응 기금은 스마트팜 쪽으로 하고 있다. 대학교는 올해, 고등학교는 내년에 스마트팜학과가 생긴다. 특성화고와 대학 인프라를 활용해 스마트팜 농업 쪽으로 청년인구 유입을 목표로 하고 있다.” 두 지역 인구정책담당관이 내놓은 이유와 대책은 일반론이다. 이 설명만으로는 왜 청년인구의 40%가 지난 5년간 급격하게 지역을 떠났는지 설명할 수 없다. 정확한 진단이 나와야 대응책 수립도 가능하다. 영동군 인구정책담당관의 항변이다. “안 될 거로 생각하고 아무것도 안 할 수는 없지 않나. 일자리 산출에서 산단을 만드는 것이 소규모의 사업보다는 잘만 운영하면 유입 효과가 크지 않나. 기자님이 말씀하신 것을 짚고 가는 것은 맞지만 다 연결된 문제이니 눈에 잘 보이기도 어렵고 한 가지만 집중한다고 해결되는 문제도 아니다. 자기 지역이 소멸하기 바라는 지역은 없다.” ‘지방소멸 팔이’가 지방 망친다? 2016년 1월 주간경향은 저출생 문제가 일으키는 인구절벽 후 사회변화 과정에서 마스다 히로야 전 일본 총무상이 주도한 민간싱크탱크 일본창성회의가 발표한 <지방소멸>을 인용했다. 출생률 저하로 인한 인구 감소는 전 지역에서 고루 나타나는 것이 아니다. 인구이동을 동반한다. 지방에서 대도시로 인구가 빠져나가 ‘극점사회’가 만들어진다. 수도권·대도시의 인구는 일시적으로 증가하지만 지방기초자치단체 시스템은 붕괴한다. 지방소멸이라는 개념에 대한 비판도 없지 않다. 박진도 충북대 명예교수는 올해 펴낸 책 <강요된 소멸>에서 인구가 감소한다고 지방자치단체가 소멸할 이유는 없고, 설령 행정통합으로 지자체가 소멸한다고 하더라도 지방이 소멸할 이유는 없다고 주장했다. 박 교수는 지난 9월 10일 기자와 통화에서 “사람이 살고 땅이 있는 것이다. 설령 사람이 절반 이하로 줄어든다고 해서 땅이 없어지는 것은 아니다”라며 “지방이라는 것은 수도권 이외의 지역을 말하는 건데 일본에 적용한다면 도쿄만 남고 나머지는 없어진다는 것은 현실적으로 성립하지 않는 말이다”라고 말했다. 그는 문제는 ‘지방소멸 팔이’라고 말했다. “‘팔이들’은 누구인가. 첫째로는 국회의원 등 정치인이다. 자기 지역구 돈을 더 끌어오는 것이 목표다. ‘우리 동네 지역소멸하는데 돈을 더 줘’라고 하는 사람들이다. 여기에 언론사들, 단체장들, 학자들도 숟가락을 얹고 재미를 보는 것이다.” 그는 지방예산 확보 목적으로 지방소멸 대응이 오히려 지방을 망친다고 덧붙였다. “한마디로 말한다면 ‘지방에 예산을 더 주세요’라는 말이다. 지금과 같은 방식으로 예산이 들어오면 지역을 망친다. 난개발로 지역을 오히려 망가뜨렸다. 돈이 들어가면 들어갈수록 악화한다. 돈이 들어가는 방향이 바뀌어야 한다. 주민들이 원하는 방식으로 바뀌어야 하는데 지방소멸 대응 기금 같은 돈의 집행처를 보면 80~90%가 하드웨어 산업이다. 100억~200억원씩 들여 건물 짓고 아무것도 안 하는 것이 전국에 비일비재하다. 산업단지가 들어와 환경은 파괴하고 이런 일이 벌어지니 지방소멸 팔아서 재미 보는 사람은 따로 있고 지역에서 사는 사람들은 어려워지는 것이 현실이다.” “핵심은 중앙정부 주도의 지역 살리기는 실패했다고 봐야 한다. 나쁜 의미가 아니라 이미 어려워졌다.” 2003년부터 지방분권 운동을 벌여온 이형용 거버넌스센터 이사장의 말이다. 그에 따르면 지방소멸 대응 기금과 유사한 형태의 균형 발전 예산집행은 김영삼 정부 때부터 시작해 꾸준히 이어져 왔다. “이름은 달랐지만 김대중 정부나 FTA 체결 이후 노무현 정부 시절에는 농촌경쟁력 강화를 명분으로 120조원 정도의 예산이 투여됐던 것으로 기억한다. 실제 다 합치면 200조원 이상이 이미 들어갔지만 실효성이 없다. 지금 지방소멸 대응 기금은 10년간 10조원, 1년간 1조원의 예산을 투입한다는 계획인데 그 전과 대비해보면 큰 것도 아니고 중요한 것은 중앙행정기관이 나눠준다는 것이다. 돈 쓰는 것을 보면 실제로 힘센 사람이 가져가는 경향이 있다. 힘센 사람이 가져가 주로 눈에 보이는 사업 위주다.” 그는 그나마 정책이 효과를 가지려면 ‘지역사회 거버넌스’, 즉 사업의 파트너가 돼야 할 민간의 역량이 성숙해야 하는데 문제는 중앙이 전체를 설계하고 지방에 내리 먹이는 식이 되면서 지역혁신 기반조차 사라지는 악순환이 발생하고 있다고 덧붙였다. 지방소멸 논의에서 빠진 지역사회지배구조 2016년 주간경향이 인구절벽·지방소멸이 일으킬 한국사회 변화 문제를 제기했을 때 지방소멸은 막 나온 개념이라 생소했다. 8년이 지난 지금은 상식이 됐다. 지금 시점에서 당시 기사를 읽어보면 그 후 한국사회의 지방소멸 논의에서 빠진 것이 있다. 제론토크라시(gerontocracy) 문제다. 청년인구가 빠져나간 지방소멸 고위험 지역사회는 어떤 모습일까 하는 문제 제기다. ‘장로(長老)지배정’ 정도로 번역될 수 있는 이 제론토크라시 문제는 지역 청년들이 빠져나간 자리를 새로 유입된 청년이나 여성 등 사회적 약자가 채우는 것이 아니라 기존의 토호나 지역 기득권 세력이 자원과 기회를 독점하지 않겠냐는 우려다. 실제 동일본 대지진 이후 일본 지역사회에서 과두세력의 자원독점 현상을 지목한 일본 사회학자 오구라 에이지의 연구에 빗대 이원재 성공회대 연구교수는 당시 주간경향에 “지방소멸 이후의 지역사회의 모습은 한국형 제론토크라시가 출현할 것”이라고 예측한 바 있다. 8년이 지난 지금 그는 어떻게 말할까. “예전부터 지방자치를 강화하는 것이 지방을 강화하는 것이 아니라 지방자치단체를 강화하고 기득권을 강화하지 않겠냐는 문제의식이 있었는데 그때보다 그 경향은 더욱 뚜렷해진 것 같다.” 이 문제의식을 담은 책 <아버지의 나라, 아들의 나라>를 펴내기도 했던 그는 이후 정당 창당, 경기도 정책보좌관 등 다양한 현장경험을 쌓았다. “사실 몇 년 전부터 지역에서 강의하거나 지역 공무원들을 만나면 조금 묘하다고 생각했다. 지자체 공무원들은 지역에서 안정된 직장을 가진 분들인데 지역예산을 매개로 시민사회 제어 권한도 생긴 것 같다. 또 하나 점점 더 많이 그 지역에 안 산다. 팀장급이나 과장급의 경우 인근 대도시에 가서 사는 사람이 많다. 예컨대 전남 장성이라면 광주광역시에서 출퇴근하고 강원도면 원주에 살면서 한 시간에서 한 시간 반씩 출퇴근하는 사람들이 점점 더 늘어난다. 제론토크라시가 지역의 주인이라면 그 지역을 살려내야 한다. 지역이 망하면 자기도 망하니까. 지금은 공무원이 주인이나 마찬가지인데 주인의식이 없다. 자기도 거기에 안 사니.” 지난해 12월 수도권 초집중과 지방몰락을 다룬 책 <대한민국 소멸보고서>를 낸 김기홍 부산대 경제학부 명예교수는 “지방에서는 중앙에 있는 지방소멸예산담당관을 초청해 예산을 많이 따내기 위한 특강 연수를 받는 것은 공공연한 비밀”이라고 말한다. “역설적으로 지방소멸대책이 중앙과 지방의 토착 권력을 강화하는 측면이 있다. 도시라고 예외가 아니다. 예컨대 부산 도시재생사업의 본래 취지는 낙후된 원도심을 개발해서 활성화하는 구조를 만든다는 것이지만 추진되는 과정이나 결과를 보면 중앙과 지방의 토호에게 그 결실은 다 가고 원주민은 쫓겨나는 양상을 보인다.” 그는 저출생 문제와 지방소멸이 동전의 양면처럼 쌍생아(雙生兒)적 관계이며 저출생 문제의 해법도 지방소멸 문제부터 해결하는 것이 중요하다고 덧붙였다. “지금 대한민국이 직면한 저출생 문제의 가장 큰 문제는 역설적으로 지방소멸 문제다. 예컨대 저출생 문제를 없애기 위해 대한민국의 모든 성인이 결혼해 애를 셋씩 낳으면 지방소멸이 해결될까. 아무리 인구가 늘어나더라도 지금과 같은 사회정치경제 구조·문화 시스템에서는 그 늘어난 인구가 지방으로 안 가고 서울·수도권으로 다 간다. 인구소멸을 방지하기 위해서라도 지방소멸 문제를 먼저 해결해야 한다는 것이 내 입장이다.” 합계출산율 늘면 지방소멸 극복될까 이상호 연구위원의 리포트를 보면 특이한 점이 하나 더 있다. 소멸위험이 큰 지역일수록 합계출산율이 높게 나타난다는 것이다. 이 위원의 말이다. “소멸고위험지역으로 분류되고 있는 전남 해남 지역이 합계출산율이 높게 나온다고 지방소멸에서 벗어날 반등이 일어난 것이라고 할 수 있을까. 해남의 합계출산율이 높은 것은 역인과관계 때문이다. 소멸위험지역에 누가 남아 있는가. 자녀를 거기서 키우고 낳을 수 있는 직장을 가진 최소한의 그런 선택받은 사람만 남아 있는 것이다. 당연히 그런 분만 남아 있으니 합계출산율은 높게 나오는 것이다.” <지방분권이 지방을 망친다>, <베이비부머가 떠나야 모두가 산다> 등의 저서를 통해 지방소멸 문제를 다뤄온 마강래 중앙대 도시계획/부동산학과 교수는 지자체별로 지방소멸지수와 행복지수를 비교한 그래프를 놓고 보면 완전히 정반대의 결과를 보인다고 말한다. 마 교수의 말이다. “외국의 연구자들에게 도시행복역설(urban happiness paradox)이라는 이름으로 알려진 문제인데 행복한 지역에서 더 불행한 지역으로 청년들이 이동하는 현상을 말한다. 그런데 한국은 이게 너무 빠르고 급속하게 일어나는 것이 문제다. 이주하는 청년으로서는 금전적으로나 정신적으로 떠나면 불안하지만 그만큼 지역사회에서 미래에 대한 불안감을 해소할 수 없기 때문이다.” 그는 지방소멸 대응 기금 등 소멸 대응 정책들이 인프라나 하드웨어에 집중되면서 엇나가고 있다는 지적에 대해서 “지역의 역량을 강화하는 방식으로 기금 등 대책이 사용될 필요가 있다”라고 덧붙였다. “물론 추진과정에서 엄청난 실패가 나올 수도 있는데 실패도 지자체에는 필요한 것이다. 중앙정부 주도의 공모사업과는 결이 달라야 한다. 중앙정부는 하나로 성공사례가 발생하면 다른 지자에와 공유·전파하는 것을 자신의 역할로 해야 한다.” 지방소멸 문제를 해결하기 위해서는 지금까지와 다른 정책 방향 전환이 필요하다는 지적이다. 한편 기사 마감후 하동군 측은 “2018년부터 2022년까지 청년예산은 0원이었는데 반해 민선 8기 출범 직후 “청년이 원하는 대로”라는 정책방향을 세워 청년 설문 조사에 따라 청년 주거비·청년통장·유급 청년마을 협력가 등 청년을 직접 타깃으로 한 정책에 예산을 사용하는 등 청년들의 필요성을 반영해 꼭 필요한 곳에 집중하고 있다”라며 “그 결과 2020년 988명에 달하던 청년유출 인구가 2023년엔 325명으로 줄어드는 등 상당한 호전을 보이고 있다”고 밝혀왔다.

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[서중해의 경제 망원경](26)탈산업화 시대 ‘지방소멸 대책’ 프레임부터 바꿔라(2024. 03. 15 17:05)

2024. 03. 15 17:05 경제 서중해 경제학자

경기도 한 군 지역의 빈집 모습 / 연합뉴스 자료사진 2021년 10월 정부는 인구감소지역 89곳을 지정했다. 인천의 강화군과 옹진군, 경기도의 가평군과 연천군 등 4곳을 제외한 85곳이 비수도권 지역이다. 업무를 담당하는 행정안전부 홈페이지는 해당 지역을 지도로 보여준다. 수도권과 동남권 해안지역 그리고 광역시 일부를 제외하면 비수도권 지역의 상당 부분이 인구감소지역에 해당한다. 인구감소지역은 지방소멸 대응 기금을 지원받는다. 2022년부터 운용하고 있는 이 기금은 매년 1조원 규모로 10년(2022~2031) 동안 지원될 계획이다. 올해 4월 열리는 22대 총선을 앞두고 국회미래연구원은 지난 3월 4일 ‘22대 국회에 제안하는 7대 혁신성장 어젠다’를 발표했다. 연구원은 ‘첨단 녹색 사회’를 국가 성장 비전으로 설정하고, 이를 위해 22대 국회에서 관심을 두고 제도 개선을 추진할 필요가 있는 과제 13개를 제시했다. 발표문에는 “국회는 다른 국가기관과 달리 복수의 대립 세력에 의해 공동 운영되는 기관이므로 22대 국회에서 다양한 이해관계와 정견을 가진 정치 세력 간에 보다 풍부한 논의와 합의가 도출되길 기대한다”는 설명을 달았다. 7개 어젠다는 (1)인공지능(AI) 경쟁력 강화 및 신뢰성 제고 (2)국가전략기술 경쟁력 제고를 위한 조세제도 고도화 (3)탄소 중립 달성을 위한 에너지·산업 부문 전략성 제고 (4)녹색전환을 위한 자원안보와 순환경제 (5)고령사회 친화적 노동복지 정책 (6)개인과 지역의 다양한 잠재력 실현을 위한 교육의 질 제고 (7)지역균형발전 등이다. 여섯 번째 어젠다까지는 각각 2개씩의 정책과제가 제시됐고, 마지막 일곱 번째 지역균형발전 어젠다에는 ‘마을공동체수당 신설’ 제안 하나가 들어 있다. 국회미래연구원의 마을공동체수당에 관한 설명을 들어보자. “마을공동체수당은 마을공동체를 유지하고 보존하는 데 필요한 활동자금이다. 마을로 진입하는 도로의 풀을 깎거나 영농폐기물을 수거하고 운반하는 일, 독거노인들의 집수리 등에 활용될 수 있다. 이 수당을 신설하면, 전국에 4만8000개의 읍·면별 단위의 마을에 해마다 300만원을 지급해 총 1440억원이 소요된다. 이는 정부가 해마다 지방소멸대응기금으로 1조원을 쓰는 것에 비교하면 해볼 만하다.” 혁신성장 어젠다에 지역균형발전을 포함한 것은 다행이지만, 제안 과제로 마을공동체수당 신설 하나에 머물러 버린 점은 대단히 아쉽다. 보고서는 제안 배경으로 “산업화와 도시 확대, 서울과 수도권 중심의 불균형개발정책으로 농업과 농촌 삶의 질은 지속해서 악화했다”고 설명한다. 그런데 이 진단은 초점이 매우 협소하고 논점이 잘못 잡혀 있다. 이미 진행되고 있는 탈산업화와 축소 도시 문제를 도외시하고 농촌에만 초점을 맞추고 있기 때문이다. 광역시 중에서도 부산시와 대구시에서 각각 세 기초지자체가 인구감소지역으로 지정돼 있고, 대전 동구·중구·대덕구, 인천 동구, 광주 동구, 강원 강릉시, 경북 경주시, 전북 익산시 등 18개 지역이 관심 지역으로 지정돼 있다. 관심 지역은 인구감소지역 다음으로 인구가 많이 감소하고 있다. 지역균형발전에 있어서 근본적인 도전과제는 도시 대 농촌의 문제가 아니라 어느 지역이건 산업화 이후를 이어갈 새로운 성장동력을 어떻게 창출하는가의 문제다. 인구감소지역 현황 /연합뉴스 그래픽 농촌지역뿐 아니라 비수도권의 많은 도시가 인구감소를 경험하고 있는데 이는 (저출생과 함께) 탈산업화와 맞물려 있다. 산업화 이후 성장동력이라는 관점에서 보면 한국의 많은 지역이 특히 비수도권 지역은 근본적인 도전에 직면해 있다. 한국을 포함한 세계 경제의 생산구조는 지식기반 디지털 경제로 전환하고 있는데 이제 우리 지역은 이런 전환을 수용하고 선도할 여건을 갖추고 있느냐는 질문을 스스로 던져야 할 때다. 지역경제를 지금까지 지탱한 제조업 기반 산업경제와 새롭게 재편되는 지식기반 디지털 경제 사이에는 발전 방식에서 본질적인 차이가 있다. 산업경제의 성장 동인은 자본투입을 통해 창출되는데 이 과정에서 비용 효과적인 지역에 발전 기회가 제공된다. 자본투입은 누적될수록 한계 생산성이 떨어진다. 따라서 산업경제에서 부는 평균을 중심으로 분포하게 된다. 지식기반 디지털 경제에서는 이런 제한이 풀린다. 지적 활동의 산물인 아이디어는 기본적으로 무한하게 복제가 가능해 한계 생산성의 누적 감소 문제를 극복할 수 있다. 이제 지역은 비용효과 측면이 아니라 모이면서 외부효과가 발생하는 집적의 이점 측면에서 경쟁우위가 결정된다. 무한한 복제 가능성과 집적 이점은 부의 분배에서도 극심한 불평등을 초래한다. 탈산업화와 디지털 경제로의 전환이라는 관점에서는 한국의 어떤 지역도 미래가 확실하지 않다. 지난 60여 년 동안 한국경제의 발전 기반이었던 산업화 모델이 그 한계에 도달했기 때문이다. 이런 한계를 먼저 경험하고 있는 지역은 저출생과 맞물려 인구감소를 먼저 경험하고 있을 뿐이다. 기왕에 22대 국회에 제안하는 혁신성장 과제라면 지역균형발전과 관련해 프레임을 크게 잡고 근본적인 문제를 제기했으면 좋았을 것이다. 마을공동체수당은 그 자체로는 실험해볼 만한 과제다. 보고서가 언급하듯 “지역 정부가 주민에게 하달하는 방식으로 문제를 풀려는 오랜 관행 탓에 마을 주민들은 변화에 수동적으로 따라갈 수밖에 없다”는 점을 고려하면 취지에는 더 공감하게 된다. 그러나 국회의 싱크탱크가 차기 국회에 제안하는 균형발전전략으로 마을공동체수당에 한정했다는 점은 매우 실망스럽다. 상명하달 방식이 아닌 새로운 거버넌스로 어떻게 지역발전체제가 이행할 것인지, 지식기반이 취약하거나 거의 부재한 지역의 발전 대안은 무엇인지, 나아가 국가 전체로 새로운 성장체제로의 이행과 균형발전을 어떻게 조화할 것인지 등 여러 질문이 산적해 있다. 더욱 근본적인 질문은 프레임 자체에 관한 것이다. 가까운 시일 내 세계 최저 수준의 출산율이 반전을 이룰 것으로 전망하기는 어렵다. 적어도 상당 기간 이 추세가 이어질 것이다. 그렇다면 인구감소는 정해진 미래 모습이다. 인구감소 시대에는 산업화 시대를 지배했던 성장 담론은 유효하지 않다. 축소 도시와 축소 경제에 어떻게 적응할 것인가로 프레임을 바꿔야 한다. 지역경제가 당면한 이들 근본과제에 22대 국회는 어떤 비전과 대응책을 제시할 수 있을까?

서중해의 경제 망원경