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ISDS 폐기론은 왜 사라졌나(2019. 08. 09 14:40)

2019. 08. 09 14:40 경제 반기웅 기자

ㆍ이낙연 총리, 지난달 폐기론 강조… 정부 개혁안에는 막상 사라져 “투자자-국가 분쟁해결제도(ISDS)는 소송비용이 과다하게 들고 결과 예측 가능성이 매우 낮은 문제가 있다. 강자의 횡포가 될 가능성이 높아서 이것이 폐기돼야 한다는 데 동의한다.” 이낙연 국무총리가 지난 7월 12일 국회 예산결산특별위원회 전체회의에서 한 말이다. ISDS는 외국인 투자자가 투자 유치국의 법령·정책으로 재산상 피해를 입은 경우 국제중재를 통해 손해배상을 받을 수 있도록 하는 제도다. 이낙연 국무총리가 국회 예산결산특별위원회 전체회의에서 의원 질의에 답변하고 있다./연합뉴스 이총리의 ‘ISDS 폐기론’은 전례 없는 발언이었다. 그동안 시민사회에서만 맴돌았던 ISDS 폐기론이 국회 공식석상에서 국무총리의 발언을 통해 나온 것이다. 반향이 있었다. 국제통상정책 소식을 공유하는 해외 네트워크에서도 이 총리의 폐기 방침이 알려졌다. 각 부처 각료들, 폐기론 반대 많아 ISDS 폐기는 국제사회에서도 유럽연합(EU)을 중심으로 활발히 논의되는 의제 가운데 하나다. 이 총리가 ISDS 폐기 방침을 밝힌 시기에 정부는 유엔 국제상거래법위원회(UNCITRAL)에 제출할 ‘ISDS 개혁안’을 준비하고 있었다. 때문에 ISDS 개혁안에는 ISDS 폐기를 포함한 한국 정부의 변화된 통상정책 방향이 담길 것이라는 전망이 나왔다. 이 총리도 유엔 국제상거래법위원회에 개혁안을 제출할 기한(7월) 내에 국익에 부합하는 안을 마련할 것을 약속했다. 그러나 정부 개혁안에 ISDS 폐기론 방안은 담기지 않았다. ‘개혁’은 3자 펀딩 규제방안을 담는 데 그쳤다. 이 총리의 약속은 ‘공약(空約)’이 됐다. 총리가 공언한 ISDS 폐기론은 어디로 사라진 걸까. 이 총리는 야당 국회의원(민주통합당) 신분이었던 2012년에도 ISDS 폐기를 주장했다. 2012년 2월 8일 민주통합당· 통합진보당 소속 의원들은 미국 오바마 대통령과 상·하원 의원에게 ISDS 폐기를 요구하는 공개서한을 보냈다. 이 총리도 ISDS 폐기 요구 공개서한에 이름을 올렸고 서명했다. 공개서한에서 야당 의원들은 ISDS가 ‘공공서비스를 보호하고 국민건강, 식품안전, 그리고 환경보호를 증진하려는 국가의 권한을 무력화할 수 있는 위험한 제도’라며 폐기를 주장했다. 이들의 우려는 현실이 됐다. 2012년 미국계 사모펀드 론스타에 의해 처음으로 국제중재에 회부된 한국은 지금까지 10건의 중재에 휘말린 상태다. 누적된 중재청구액만 13조원이 넘는다. 공개서한은 효과를 거두지 못했지만 적어도 이 총리는 7년 동안 ISDS에 대해서 일관된 견해를 유지했다. 이 총리는 지난 7월 국회 발언을 통해 ISDS는 폐기해야 할 제도임을 분명히 했다. 달라진 것도 있다. 발언의 무게감이다. 현직 국무총리이자 유력한 차기 대권후보인 이 총리의 발언은 정부의 정책 방향을 가늠할 수 있는 좌표가 된다. 한국의 ISDS 폐기 방침에 관심이 쏠리고 있는 이유다. 이 총리가 꺼낸 ISDS 폐기론은 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)에서 협상 대상국의 주요 관심사로 떠올랐다. 협상 대상국들은 이 총리의 ISDS 폐기론의 진위 여부를 비롯해 향후 ISDS에 대한 한국 정부의 입장을 명확히 밝힐 것을 요구했다. 이에 대해 정부가 밝힌 공식 입장은 ‘알 수 없음’이다. 산업통상자원부 관계자는 “‘ISDS 폐기에 대한 내부 입장을 정리한 뒤 차후에 입장을 밝히겠다’는 것이 협상 대상국에 전한 공식 입장”이라고 말했다. ISDS 폐기에 대한 정부 부처 간 논의가 아직 이뤄지지 않은 것이다. 지난 7월 한국 정부가 유엔 국제상거래법위원회에 제출한 ISDS 개혁안에도 ISDS 폐기방안은 담기지 않았다. 패소자 중재비용 부담원칙 도입과 제3자 펀딩 공개 의무화 등 3자 펀딩 규제가 골자다. 여기에 ISDS 예방·대응에 관한 국제협력 강화와 헤지펀드의 무차별적인 ISDS 남발을 예방하는 규정의 필요성을 강조했다. 지난 6월 26일 민변 등이 투자자-국가 분쟁해결(ISDS) 제도 개혁안 발표 기자회견을 하고 있다. /참여연대 정부, ISDS 중재산업 육성 추진 개혁안은 법무부가 외교부·산업통상자원부의 의견을 취합해 작성한다. 정부 부처의 설명을 종합하면 개혁안 작성과정에서 ISDS 폐기론은 애초부터 부처 간 논의대상에서 배제됐다. 개혁안은 유엔 국제상거래법위원회에서 정해준 주제와 가이드 라인에 따라 작성됐는데 ISDS 폐기는 가이드라인에서 벗어난 안건이라는 것이 정부의 설명이다. 정부 측은 “유럽연합(EU)이 ISDS의 대안으로 제시한 투자법원 설치와 현행 제도 유지를 주장하는 미국 측의 주장을 조율할 수 있도록 의견을 달라는 게 유엔 국제상거래법위원회가 정한 개혁안의 주제”라며 “한쪽 방향을 배제하는 것은 바람직하지 않으니 여러 개선방안을 종합적으로 논의하자는 것이 우리 측 입장”이라고 밝혔다. 국무조정실에서도 ISDS 폐기와 관련된 논의는 이뤄지지 않고 있다. ISDS 폐기를 담당할 컨트롤타워를 비롯한 실무를 담당하는 인력도 배치하지 않은 상황이다. 국무조정실 관계자는 “공식적으로 ISDS 폐기 지침이나 진행 방향에 대해 들은 바 없다”며 “관련 업무를 담당하는 팀이나 조직에 대한 구성도 듣지 못했다”고 말했다. 현재 ISDS 폐기론은 이 총리의 발언으로만 남게 된 셈이다. 그렇다면 이 총리의 ISDS 폐기론은 왜 논의조차 이뤄지지 않는 걸까. “정부 내부에서 ISDS 폐기 여론이 있는 것은 맞지만 반대여론이 더 크다. 폐기 반대를 주장하는 관료들의 입김이 세서 논의가 틀어진 것으로 본다.” 박원석 정의당 정책위의장의 말이다. 이해영 한신대 국제관계학부 교수의 견해도 다르지 않다. 이 교수는 “관료들의 그룹 싱크는 신자유주의 신념에 따라 ‘기업 입장에서는 ISDS는 필요하다’로 굳어져 있다”며 “총리의 의지를 관료들이 꺾은 셈”이라고 말했다. ISDS 존치론의 한 축에는 재취업을 원하는 정부 관료와 새로운 시장이 필요한 변호사 업계의 이해관계가 자리잡고 있다. 청구가액이 높은 ISDS 특성상 수임료가 높기 때문에 ISDS는 최근 변호사 업계가 주목하는 새 수익모델이다. 정부는 김앤장·태평양 등 국내 대형 로펌을 법률대리인으로 선정하는데 이들 대형 로펌은 재취업을 원하는 관료들에게 최상의 선택지다. 이런 가운데 정부는 ISDS를 하나의 수익사업으로 판단하고 중재산업 육성을 추진하고 있다. 올해부터는 세계 5대 중재 강국 실현을 위한 중재산업 진흥 기본계획(2019~2023)을 통해 ISDS 유치를 위한 작업에 착수했다. 남희섭 참여연대 ISDS 대응 태스크포스(TF) 단장은 “정부 관료와 시장은 이미 ISDS를 통해 끈끈한 이해관계가 형성돼 있다”며 “국무총리가 ISDS 폐기 의사를 밝혔다고 해도 각 부처 관료들의 반발이 거셀 것”이라고 말했다.