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[표지이야기]권력구조 개편보다 선거제 개혁부터(2014. 10. 27 18:41)

2014. 10. 27 18:41 정치

ㆍ지역 중심 거대 양당제에선 내각제든 분권형 대통령제든 제1당 독주 뻔해… ㆍ개헌은 충분한 국민적 논의 필요 최근 개헌론이 다시 뜨겁게 일고 있다. 사실 ‘87년 민주화’ 이후 우리 사회에서는 단 한 해도 거르지 않고 권력구조 개편에 대한 공방이 줄기차게 이어져 왔다. 그 결과 현재로서는 사회 구성원들의 대다수가 여와 야, 보수와 진보, 정치권과 시민사회의 구분 없이 현행 대통령제의 개혁 필요성에 대해 공감하고 있다. 다만 구체적인 개헌안과 개헌 조건에 대해서는 다양한 선호와 견해가 부딪히고 있다. 관련하여, 핵심 사항 몇 가지를 짚어보며 개헌 신중론을 펼쳐보고자 한다. 지난 2012년 11월 8일 국회 의원회관에서 열린 ‘분권형 개헌과 시대정신 토론회’에서 김용태 새누리당 의원이 기조발제를 하고 있다. | 서성일 기자 분권형도 대통령ㆍ총리 권력배분 쉽잖아 우선 순수 의원내각제의 도입은 실현되기 어렵다는 점을 지적하고 싶다. 두 가지 이유만 언급하자면, 그 첫째는 한국과 같이 왕이 없는 나라가 의원내각제를 도입할 경우, 모든 국민을 대표하는 초당파적 국가원수의 부재로 인해 국가나 사회통합의 안정적인 구심점 확보가 어려울 수 있다는 점 때문이다. 이것이 아마도 입헌군주국이 아닌 유럽 공화국들의 대다수가 의원내각제 대신 분권형 대통령제를 택한 까닭일 것이다. 우리가 만약 의원내각제를 택하면서 이 난점을 해결하고자 한다면 독일이 그러하듯 상징적 국가원수로서의 대통령을 따로 두어야 할 것이다. 두 번째는 우리 시민들은 87년 민주화 운동의 ‘쟁취물’인 직선 대통령제를 쉽게 포기하지 않으리라는 점 때문이다. 다수의 시민들은 대통령 직선제를 한국 민주화의 징표로 여기고 그에 대한 애정을 여전히 유지하고 있다. 각종 여론조사 결과를 보더라도 시민 대다수는 제왕적 대통령제의 개혁 필요성은 인정하면서도 의원내각제의 전면 도입보다는 대통령 직선제를 유지하면서 권력의 집중이나 남용 문제를 해결하는 수준에서 방도를 찾아보자는 견해를 보이고 있다. 이 같은 현실을 감안할 때, 권력구조를 개편한다면 그 지향점은 의원내각제보다는 분권형 대통령제가 돼야 하리라고 여겨진다. 일단 분권형 대통령제는 의원내각제와 달리 상당한 실권을 가진 대통령을 지금과 같이 국민이 직접 뽑는 권력구조이므로 그 도입과정에서의 국민적 반대는 비교적 크지 않을 것으로 전망된다. 국민의 힘으로 이루어낸 대통령 직선제는 그대로 유지하되 단지 제왕적 대통령제의 폐해를 없애고 민의 반영에 뛰어난 합의제적 민주체제를 발전시켜가기 위해 대통령의 권한을 분산하는 방향으로의 개혁이 필요하다는 주장을 펼칠 경우 국민들은 그것을 충분히 납득할 수 있으리라는 것이다. 그러나 분권형 대통령제로의 전환 역시 쉽게 결정할 수 있는 일은 아니다. 무엇보다 대통령과 총리 사이의 권력 배분의 어려움 때문이다. 흔히 외교·안보·국방 등의 정책 영역은 대통령이 맡고, 사회나 경제 등 국내 정책 영역은 총리가 맡는다고 하지만 그 영역 구분이 결코 쉬운 게 아니다. 예컨대, 대외 통상과 금융거래는 물론 세계화와 지역통합, 그리고 FTA 등과 관련된 대외 경제정책은 형식상은 외교정책이라 할지라도 국내 정치·경제에 끼치는 효과가 막대함을 고려할 때 사실상은 국내 정책과 다를 바 없다. 결국 대통령과 총리 간에 정책 영역의 분담 및 권력 배분 문제를 놓고 (제도 성숙에 이르기까지는) 끊임없이 갈등과 대립 상황이 벌어질 소지가 크다는 것이다. 사정이 이러하니, 설령 본격적인 개헌 논의 국면에 들어갈지라도 결코 서둘러선 안 된다. 직선 대통령을 상징적 국가원수로 두고 의원내각제를 전격 도입하는 것이 좋을지, 아니면 분권형 대통령제가 좋을지, 만약 분권형 대통령제로 간다면 대통령과 총리 간에는 어떻게 권력을 나눌지 등은 특정 정치가나 학자 혹은 다른 어떤 사회적 엘리트 집단이 해결할 수도 없고 해결하려고 해서도 안될 문제이다. 그것은 반드시 국민적 공감대의 형성을 전제로 풀어야 할 중차대한 문제이다. 개헌을 위한 광범위한 공론장(公論場)을 개설하여 그 장에서 충분한 공론의 검토를 거쳐 구체적인 권력구조 개편안이 도출되도록 해야 한다. 새 권력구조의 창출과 한국형 합의제 민주주의의 구축은 그렇게 느리지만 지속적인 노력으로 도출해낸 사회적 합의에 기초할 때에만 그 이후에도 지속 가능할 수 있다. 독일식 비례대표제 등 법률개정으로 가능 권력구조의 개편에 신중해야 할 또 다른 중요한 이유는 그것은 자칫 개악이 될 수도 있기 때문이다. 지역주의가 여전히 (실재적 혹은 잠재적) 유력 변수로 남아 있는 한국의 현 선거정치 환경에서 의원내각제나 (분권형 대통령제에서의) 책임총리제 도입은 지역과 인물 중심의 다당제 형성을 촉진할 가능성이 크다. 군소 지역정당(들)일지라도 지역 지지기반을 잘 관리하여 필요 최소한의 의원 수만 확보할 수 있다면 연립내각에 직접 참여하거나 그 형성 과정에 유의미한 영향력을 미침으로써 상당한 정치권력을 확보할 수 있기 때문이다. 그 경우 한국 정치의 고질병인 지역할거주의는 더욱 기승을 부리게 될 것이며, 권력구조는 결국 지역정당들 혹은 그 보스들 간의 ‘과두체제’로 개악되는 꼴이 된다. 한편, 지금의 지역 중심 거대 양당제가 지속될 경우엔 의원내각제에서는 물론 분권형 대통령제에서도 실질적으로는 현행 대통령제와 크게 다를 바 없는 제1당(과 심지어는 그 1인자)에 의한 승자독식 현상이 유지될 가능성이 높다. 영국의 예가 보여주듯, 양당제와 의원내각제의 결합은 여당(혹은 여당의 1인자인 총리) 독주의 다수제 민주주의로 귀결되곤 한다. 어차피 행정부는 양대 정당 중 의회의 다수당이 된 어느 한 정당에 의해 단독으로 구성되고, 그 정당의 우두머리인 총리는 행정부는 물론 입법부까지 장악할 수 있기 때문이다. 자칫하면 제왕적 대통령제를 ‘제왕적 총리제’로 대체할 뿐인 상황이 벌어질 수도 있는 것이다. 양당체제에서의 분권형 대통령제에서도 여소야대 상황에서 동거정부를 형성한 경우 외에는 여당이 대통령과 내각을 독점하는 다수제 정치가 통상적이게 마련이다. 양당제가 유지되는 한 의원내각제나 분권형 대통령제로의 권력구조의 개편은 합의제 민주주의의 발전으로 연결되지 않는다는 것이다. 따라서 한국적 상황에서 합의제 민주주의의 발전을 도모코자 한다면 권력구조의 개편보다는 선거제도의 개혁에 우선 힘써야 한다. 정당 득표율과 의석 배분 간의 비례성이 충분히 보장되는 독일식 비례대표제 등의 도입은 이념과 정책 중심의 온건 다당제를 견인하기 때문이다. 요컨대 ‘선(先) 선거제도 개혁, 후(後) 권력구조 전환’의 원칙에 따라 합의제 민주주의를 위한 제도개혁 작업을 수행해가야 한다는 것이다. 더구나 권력구조의 개편은 개헌을 요구하는 지난한 과제이지만 선거제도의 개혁은 법률 개정만으로 이룰 수 있는 일이기도 하다. 사회적 공감대가 충분히 형성되지 않은 상태에서 개헌을 무리하게 시도하기보다는 당장은 선거제도의 개혁에 에너지를 집중하는 것이 현실적으로도 타당한 전략이라 할 수 있다.

표지 이야기

[KSOI의 여론스코프]“권력구조 4년 중임제 선호”44%(2009. 07. 30)

2009. 07. 30 정치

◐개헌 찬반 최근 정치권에서 여권을 중심으로 개헌론이 부쩍 많이 제기되고 있다. 미디어법 날치기 논란으로 개헌 논의가 바로 이어지지는 못하겠지만 국회의장과 한나라당 주류가 상당히 적극적이어서 올 하반기 의회의 주요 이슈가 될 전망이다. 국회 내 최대 의원 연구 모임도 미래한국헌법연구회라는 개헌과 관련한 것일 정도로 정치권의 관심이 그 어느 때보다 높다. 게다가 노무현 전 대통령이 개헌을 제안한 바 있고 각 당이 이번 18대 국회에서 논의하기로 약속한 적도 있어 야당으로 신세가 바뀐 민주당도 마냥 반대만 할 수는 없는 상황이다. 국민여론도 개헌에 대해 비교적 우호적이었다. 개헌에 대해 찬성은 41.4%, 반대는 29.9%였다. 이전 조사에 비하면 찬성여론은 다소 줄어든 것이다. 지난 2005년 7월 조사에서는 개헌 찬성여론이 60.1%에 달한 적도 있다(KSOI, 2005.7.12). 이번 조사에서 찬성여론이 과거에 비해 하락한 것은 다수당이 된 한나라당에서 적극적으로 개헌론을 들고 나옴으로써 정략적인 권력구조 개편일 수 있다는 국민들의 우려감이 반영됐기 때문이다. 그러나 전반적으로 국민들이 개헌에 대해 어느 정도 공감대를 함께하고 있는 것은 부정할 수 없다. 개헌론이 정치권의 이해 득실 차원에서 논의되는 측면이 없지 않지만 일정 부분은 국민들의 문제의식에 기반한 것이기도 하다고 볼 수 있다. 분권형 대통령제는 27%, 의원내각제는 13% ◐권력구조 선호도 그렇다면 개헌, 그중에서도 권력구조와 관련해서는 어떤 형태를 국민들이 선호하고 있을까. 개헌에 대한 찬반 입장을 떠나 개헌하게 된다면 어떻게 권력구조로 개편하는 게 좋을지에 대해 물은 결과 4년 중임 대통령제에 대한 지지가 가장 높았다. 자세히 보면 ‘대통령제는 유지하되 임기를 4년으로 하고 연임이 가능한 대통령 중임제’ 44.1% > ‘대통령은 외교와 국방, 총리는 국내 정치로 각각 나눠서 맡는 분권형 대통령제’ 26.5% > ‘국회 다수당이 국정지도자를 세워 국정을 책임지는 의원내각제’ 13.1% 순이었다. 4년 중임 대통령제에 대한 선호도가 의원내각제 등 다른 대안보다 상대적으로 높게 나온 것은 무엇보다 국정지도자 직선제에 대해 우리나라 국민들의 상당한 애착이 영향을 미쳤다고 할 수 있다. 또한 현 대통령 단임제의 변화 필요성에 대한 인식과 함께 과도한 체제 변화에 대한 우려가 동시에 작용한 측면도 부인할 수 없다. 헌법이라는 옷이 현재의 대한민국에 맞지 않아 더 자연스럽게 맞도록 고치자는 것을 무조건 반대하는 국민은 사실 그렇게 많지 않을 것이다. 다만 헌법 개정 논의가 정치권의 이해관계 속에서만 이루어져 실상 권력의 주체인 국민은 배제될 가능성이 높기 때문에 반대 여론이 존재하는 것이다. 헌법 개정은 단지 내용만 중요한 게 아니다. 국민들의 총의를 구하는 개헌 과정도 내용 못지 않게 중요한 요소이다. 아무리 화려한 기본권이 규정되고 선진 시스템이 장착된다 하더라도 개헌 과정에서 국론이 분열되고 사회 갈등이 더 심화된다면 안하느니 못한 결과를 나을 수도 있다. 여당의 미디어법 날치기 사태가 개헌 논의 과정에서도 재현되지 않을까 심히 염려된다. 조사개요 시기 2009. 7. 20 방법 자동응답전화조사 대상 전국 19세 이상 남녀 1000명 표본오차 ±3.1%P(신뢰수준 95%)

KSOI의 여론스코프