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[커버스토리]‘민관협치’ 성공으로 이끌 열쇠는(2010. 07. 27 19:38)

2010. 07. 27 19:38 정치 정원식 기자

ㆍ아직은 걸음마 수준, 상호 신뢰와 참여·협력이 관건 7월 22일 오후 3시 40분쯤 정보연 도봉시민회 대표는 도봉구청을 향해 차를 몰았다. 이날 오후 4시 도봉구청에서 열린 도봉발전협의회(도발협) 준비모임에 참석하기 위해서였다. 도발협은 지방선거 이후 도봉구 구정 운영에서 주민 참여를 보장하는 통로를 모색하기 위해 만든 회의체다. 지방자치단체 민관협치를 모색하기 위한 거버넌스 기구인 셈이다. 도발협은 임시기구일 뿐 정식 협의체는 아니다. 정식 협의체가 발족하려면 8월까지 기다려야 한다.  지자체 민관협치 시대가 열리면 예산을 낭비하는 전시 행정이 발붙일 자리는 사라진다. 사진은 지난해 11월 18일 성남시 신청사 개청식에서 1인 시위를 하는 성남시의원. |연합뉴스 기자가 참관할 수 있는지 여부를 물었으나 도봉구 관계자는 난색을 표명했다. 말 그대로 준비모임에 불과해 대외적으로 알릴 만한 내용이 없기 때문이라고 그는 설명했다. 지난 6·2 지방선거에서 수도권 및 지역 지자체에서는 광역 3곳, 기초 28곳에서 공동정부 구성에 관한 원칙적인 합의가 이뤄졌다. 여러 정당이 시정에 공동으로 참여한다는 데 합의했기 때문에 관련 당사자들 사이에서 지자체 정부 운영의 중심을 ‘협치’로 돌려야 한다는 데 공감대가 형성됐고, 민선 5기 지자체가 공식 출범하면서 이를 위한 실질적인 노력들이 나타나고 있다. 그러나 도봉구 사례처럼 출범 후 갓 한 달을 넘기고 있는 시점이어서 앞으로 지자체 민관협치가 어느 수준에서 어떤 형태로 구체화할 것인지 예단하기는 어려운 상황이다. 공감대 형성됐지만 구체화 예단 어려워 구체화 수준에서는 노원구가 도봉구보다 조금 앞서 있다. 최근 관내 소상공인과 시민사회단체들의 기업형 슈퍼마켓(SSM) 입점 저지 투쟁에 적극적인 힘을 실어 주고 있는 노원구는 선거 이후 시민들을 대하는 구의 달라진 모습을 실감하게 했다. 이처럼 주민 참여에 개방적인 노원구의 입장은 정책협의회가 본격적으로 구성되면 좀 더 도드라질 것으로 보인다. 노원구와 이 지역 시민사회단체 및 야4당은 애초 선거 전에 합의한 대로 총 11명이 참가하는 정책협의회를 이른 시일 안에 출범시킬 계획이다. 이를 제도적으로 뒷받침하는 조례안은 이미 작성돼 관련 당사자들의 검토를 거치고 있다. 민관협치와 관련해 노원구가 우선적인 과제로 생각하는 것은 지방의제21 사무국을 설치하는 문제다. 의제21은 지난 1992년 리우 유엔환경개발회의가 각국 정부에 지구 환경 보전을 위한 실천 지침을 세우도록 권고한 데 따라 만든 것이다. 한국의 경우 참여정부 시기에 대다수 지자체가 의제21을 추진하기 위한 민관협의체를 만든 바 있다. 노원구는 지방의제21 사무국을 설립, 민·관 거버넌스의 전진 기지로 삼을 계획이다. 지방의제21 사무국을 설치한다는 데에는 합의가 이뤄졌지만 의제21의 행정 편제에 대해서는 이견이 있다. 지자체 의제21은 일반적으로 구 기획예산과 아래 들어가 있다. 그러나 노원구 시민사회단체는 의제21 사무국을 구청장 또는 부구청장 직속으로 둬야 한다는 입장이다. 현행 전국 지자체의 의제21이 제대로 가동되지 못하는 가장 큰 이유 가운데 하나가 실제적인 영향력이 없는 탓이라고 보기 때문이다. 김태선 위원장은 “노원구의회에서 여야 비율이 어느 한쪽으로 크게 기울어 있지 않은 데다 구의회 의장도 한나라당 출신이다. 애초 선거 전 합의대로 구 예산 일부를 주민자치 예산으로 만드는 일도 중요하지만 먼저 정책협의회를 통해 SSM 반대나 무상급식 같은 생활 정책을 통해 주민들의 삶에 실제적인 변화를 주는 사업부터 추진하는 게 맞다고 본다”고 말했다. 최근 전임 시장 시절에 건립된 호화청사를 매각하겠다는 발표로 주목을 받은 성남시의 경우는 이렇다 할 만한 결과물이 아직까지 없다. 민주노동당 후보로 시장 선거에 출마했다가 이재명 당선자 인수위원장직을 맡은 김미희 전 민노당 최고위원은 “시정개혁위원회를 만들고 의회가 열리면 9월께 조례를 만들어 추진한다는 데 포괄적으로 합의한 수준”이라고 밝혔다. 시정개혁위원회 구성과 관련해 아직 구체적으로 합의된 내용은 없다. 부천시의 경우 선거 전에 야당과 시민사회단체 간 합의 내용이 고양시를 제외하고는 공동정부 구성이 논의된 전국 지자체 가운데 가장 구체적인 수준이었다. 선거 전에 합의된 6개 분야 29개 항목의 공동정책을 내놨고, 공동정책 내용에 선거 승리 후 시정운영공동위원회(공동위)를 구성해 시정의 주요 정책을 논의한다고 명시했다. 노원구 지방의제21 사무국 우선 설치 6·2 지방선거 이후 민관협치에 대한 기대감이 높아지고 있다. 지난 지방선거에서 유권자들이 야권연대에 던진 한 표는 주민자치 실현이라는 꽃으로 피어날 수 있을까. |강윤중 기자 7월에는 공동위 구성을 위한 몇 차례 준비모임이 있었다. 공동위는 8월 초에 정식으로 출범할 예정이다. 합의문에서 10명 안팎으로 구성한다고 명시한 공동위 구성은 11명으로 하는 것으로 확정됐다. 공동위에는 민주당에서 3명, 국민참여당과 민주노동당에서 2명씩, 진보신당에서 1명이 들어간다. 당연직 위원장(김만수 현 시장)과 시장이 속하지 않은 정당 대표자(최순영 전 민노당 국회의원)가 공동위원장이 된다. 부천시는 선거 전에 ‘낮은 수준의 공동정부, 높은 수준의 민관협치’를 구호로 내걸었다. 공동정부와 민관협치를 실행하기 위한 수단은 공동위다. 문제는 공동위의 위상이다. 공동위의 위상을 확정하기 어려운 이유는 법적 제약이라는 걸림돌 때문이다. 공동위가 효력을 발휘하려면 공동위 설립을 규정하는 조례 형태의 법적 근거를 만들어야 한다. 그러나 조례를 만든다고 하더라도 법적 자문기구 이상의 지위를 부여하기는 어렵다. 부천 지역 선거연대 논의에 참여한 황인오 전 부천시민연합 대표는 “상근자를 두는 등 공동위를 상설화하려면 행정안전부 장관의 승인을 받아야 하는데 현 정부에서 가능할 것이라고 보지 않는다”고 말했다. 이 때문에 부천시는 임의기구 형태로라도 공동위를 일단 출범하고 조례 개정은 상황을 두고 지켜본다는 입장이다. 부천 지역 시민사회단체는 조례를 만드는 데 너무 힘을 뺄 필요는 없다고 본다. 조례를 통해 입법적 뒷받침을 받는다고 하더라도 공동위 운영은 결국 참여 주체들의 정치적 의지에 크게 좌우되는 문제다. 이 때문에 일단 주민 생활에 직접적인 변화를 가져오는 정책부터 시행하는 것이 중요하다는 얘기가 나온다. 29개 정책에 포함돼 있는 친환경 무상급식과 주민참여 예산이 그것이다. 가능성은 높다. 황 전 대표는 “2012년에 총선과 대선이 있기 때문에 앞으로 2년 동안 공동정부가 성공하느냐 실패하느냐는 야당 모두의 관심사다. 민주당을 포함한 정당들은 생활정치 공약을 이행하는 데 충분히 주의를 기울일 필요가 있다”고 말했다. 생활정치 공약을 순조롭게 이행하는 것은 그러나 민관협치와는 또 다른 문제다. 부천 지역 시민사회단체에는 민주당이 공동정부 구성 제안을 흔쾌히 받은 것이 오히려 민주당이 공동정부나 민관협치에 대한 깊은 고민을 하지 않았다는 반증인지도 모른다는 우려도 있다. 황 전 대표는 “지자체 민관협치가 성공하려면 나눠 먹기라는 비난이나 발목 잡기라는 덫에 휘둘리지 말아야 하고, 거버넌스 기구가 거수기로 전락하지 않도록 막아야 한다”고 말했다. 공동위원회 설립 규정 법적근거 없어 지자체들의 민관협치 실험은 논의 수준도 다르고 이행 속도도 제각각이다. 민관협치 실험을 성공으로 이끌고 갈 열쇠는 무엇일까. “로컬 거버넌스의 핵심은 협동과 협치다. 상호 신뢰가 없으면 불가능하다. 낮은 단계의 사업부터 서로 협력하는 경험을 쌓는 것이 중요하다. 시스템은 나중에 구축해도 늦지 않다. 우리는 일단 제도부터 만들려고 하는 경향이 있는데 일본은 할 만큼 해 보고 최종적으로 제도를 만든다.” 강내영 풀뿌리 자치 연구소 ‘이음’ 객원연구원의 말이다. 누군가는 지자체 민관협치를 위해서는 단체장의 의지가 중요하다고 말하고, 또 다른 이들은 관료적인 행정에 길들여져 있는 공무원들이 문제라고 말한다. 강 연구원은 “단체장의 마인드가 중요하다고 단정하고 싶지는 않다”면서 “로컬 거버넌스의 주체가 될 시민의 역량이 중요하다. 시민들의 의식이 성장하면 단체장도 따라올 수밖에 없다. 그렇지 않으면 선거 때마다 변하는 정치 지형에 휘둘리게 된다. 민관협치를 시도하려는 지자체가 해야 할 일은 성과에 급급해 하지 말고 주민들이 참여할 수 있는 다양한 통로를 열어놓는 것”이라고 말했다. 일본의 로컬 거버넌스 일본의 지자체는 주민들이 지자체 행정의 주체가 되는 민관협치 부문에서 한국보다 경험이 오래 됐다. 일본의 민관협치는 도시 집중과 시설 부족에서 시작됐다. 1960년대 후반에 일본 경제가 비약적으로 성장하고 인구가 도시에 집중되면서 학교와 병원 등 도시 지역의 공공시설 부족 사태가 발생했다. 이런 상황에서 주민들이 지자체에 필요한 시설을 지어달라고 요구한 것이 한국에 잘 알려진 ‘마치즈쿠리’(마을만들기)의 시초다. 1970년대에는 마치즈쿠리가 본격화했다. 도쿄 세타가야 구가 좋은 사례다. 세타가야는 인구 86만명의 자치구로, 1970년대 구의 일방적인 목조주택 재정비 사업에 주민들이 반대하면서 격렬한 갈등을 빚었다. 갈등은 몇 년 동안 지속됐다. 구가 먼저 해법을 내놨다. 주민들에게 재정비 안을 짜 보라고 제안했다. 직접 재정비 안을 짜는 데 한계를 느낀 주민들은 구에 전문가를 파견해 달라고 요구했다. 구는 주민과 전문가들이 함께 사업안을 만들어 오면 이를 수용하기로 약속했다. 1980년대까지는 이처럼 주민들이 지역 전문가와 함께 자치단체에 주민편익 증진을 위한 사업을 요구하는 방식으로 이뤄졌다. 1995년 고베 대지진은 일본 지자체 민관협력에서 획기적인 계기가 됐다. 고강도 지진이라는 대참사가 발생하면서 지자체 행정이 마비됐다. 행정 공백을 채운 것은 전국에서 몰려든 자원봉사자들이었다. 시민들의 자발적 참여의 힘을 실감한 일본 정부는 비영리 민간단체(NPO) 지원법을 통해 NPO를 지원했다. NPO 지원법으로 상징되는 일본의 시민 참여는 지자체의 재정 문제와도 관련이 있다. 강 연구원은 “재정 압박에 시달리던 지자체가 공공서비스 제공에 한계를 드러내면서 시민 참여의 통로를 열어 준 것”이라고 설명했다. 일본의 민관협치는 ‘참여’ 단계를 넘어 ‘참획’ 단계로 진화했다. 참획은 ‘계획 단계에서부터 참가한다’는 뜻이다. 일본 도쿄 도의 미타카 시 경우 1999~2001년 제3차 도시계획을 짤 때 주민 370여 명이 참여했다. 도시계획 입안을 위해 10개 분과에 걸쳐 500회 이상 회의가 열렸다. 도시계획에 건설업자의 입김이 작용하는 통로를 처음부터 배제한 것이다. 일본 민관협치에서 중요한 역할을 하는 것은 NPO 지원센터다. 시민들의 참여 활동을 지원하는 역할을 한다. 이를 일본에서는 중간지원 조직이라고 부른다. NPO 지원센터는 지자체 행정 조직과 시민들 사이에서 완충지대 구실을 하면서 양자의 의견을 조정한다. 민관협치의 성공 모델이라고 알려져 있는 일본의 마치즈쿠리는 무수한 실패의 산물이다. 지자체와 주민들이 지역 현안을 놓고 여러 가지 방식으로 고민하고 실패하면서 만든 모델이라는 뜻이다. 강내영 연구원은 “민관협치에 관심이 있는 공무원이나 시민사회 활동가들은 선진 사례를 많이 찾는다. 하지만 100개 마을에는 100개 사례가 있을 수 있다. 민관협치의 결과 무엇이 변했는지 결과를 보지 말고 민관협치가 어떤 고민과 과정을 거쳤는지 봐야 한다”고 말했다.

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[커버스토리]지자체 민관협치 ‘싹’이 보인다(2010. 07. 27 19:37)

2010. 07. 27 19:37 사회 정원식 기자

지자체 민관협치는 투표를 통해 정치인들에게 위임한 권한을 주권자인 시민들에게 돌려주는 일이다. 민선 5기 지방자치에서는 이런 사례가 늘어날 전망이다. 주민과 함께하는 행정에 대한 고민이 높아지고 있기 때문이다. 시민참여형 민주적 지방정부가 이 땅에도 싹을 틔우고 있다. 지난 6월 21일 삼성테스코 홈플러스로 한 통의 공문이 날아들었다. 발신자는 노원구. “지역 유통업체와 상생협력을 고려해 입점 계획을 철회해 주길 요청한다”는 내용이었다. 홈플러스는 노원구 상계 6, 7동에 기업형 슈퍼마켓(SSM)인 홈플러스 익스프레스 입점을 추진하고 있다. 공문은 “(입점을 강행할 경우) 영세상인 보호를 위해 이미 입점 중인 SSM에 대해 가능한 행정규제 수단을 엄격하게 적용할 예정”이라는 사실도 알렸다. 삼성테스코는 며칠 뒤 노원구에 ‘입점 유보 불가’ 의사를 알렸다. 민관협치는 진정한 지방자치를 구현하기 위한 수단이다. 사진은 지난 1월 ‘2010 서울시민매니페스토 전달식’에 참석한 시민사회단체 인사와 정치인들이 ‘참다운 지방 자치 구현’ 문구가 적힌 손팻말을 들고 있는 모습. |우철훈 기자 ‘가능한 수단을 엄격하게 적용할 예정’이라던 노원구의 ‘경고’는 빈말이 아니었다. 단속이라는 칼을 빼들었다. 노원구는 7월 5~12일 관내 10개 SSM에 대한 합동점검을 벌였다. 홈플러스 익스프레스 중계점과 GS슈퍼 상계중앙점은 유통기간이 초과한 제품을 판매한 것으로 밝혀졌다. 롯데슈퍼 수락점은 한우 개체식별번호를 표시하지 않은 사실이 드러났다. 기업형 슈퍼마켓 입점 반대 ‘구청의 조력’ 규정을 위반한 SSM 매장들은 구로부터 영업정지 처분이나 과태료 부과 등 제재를 받게 됐다. 그러나 홈플러스 익스프레스 입점을 강제적으로 막을 방법은 없다. 김중근 노원구 소상공인지원팀장은 “유통산업발전법이 개정되지 않는 한 구가 SSM 입점을 막을 수 있는 법적 수단이 없다”고 말했다. 그럼에도 구의 의지는 강하다. 김 팀장은 “지역상인들의 어려운 사정을 대기업이 알아줬으면 좋겠다. 앞으로도 구가 할 수 있는 최선을 다할 것”이라고 밝혔다. 이 같은 구의 입장은 지난 6·2 지방선거 이전과는 180도 달라진 것이다. 이 지역 상인들과 시민단체는 올해 2월부터 ‘상계 6동 홈플러스 익스프레스 입점 반대 비상대책위원회’를 꾸려 SSM 반대 운동에 나섰다. 그러나 당시 이노근 구청장은 비대위 사람들의 목소리를 경청하지 않았다. 이성노 비대위 대표는 “구청장을 만나려고 구로 찾아갔지만 구 직원들을 동원해 바리케이드를 쳤다”고 말했다. 구청장이 바뀌기 전인 3월에도 노원구는 홈플러스 측에 입점을 유보해 달라는 공문을 보낸 적이 있다. 김 팀장이 전화통화에서 “전임 구청장 시절이나 지금이나 구의 입장이 근본적으로 달라진 건 아니다”라고 말한 이유다. 비대위에 참여하고 있는 김희선 노원마들주민회 사무국장의 생각은 다르다. “구청장 면담 요청이 수차례 거부당했다. 그때 보낸 ‘입점 유보 요청’ 팩스에 진정성이 있었다면 그럴 이유가 있었겠는가. 현 구청장은 당선자 신분일 때 우리와 면담했다. 그 뒤로 구의 태도가 달라졌다.” 이 지역 시민사회단체는 지난해 12월에도 민노당, 진보신당 등과 연대해 롯데슈퍼의 상계 2동 입점을 막아낸 전력이 있다. 당시에는 구의 지원을 받지 못했지만 지방선거 이후 구가 적극적인 조력자로 돌아선 것이다. 단순히 야당 정치인이 새 단체장으로 뽑혔기 때문에 생긴 변화일까. 5월 16일 민주당, 민주노동당, 국민참여당, 창조한국당 등 야 4당과 시민사회단체는 선거를 앞두고 선거연합 합의문을 작성했다. 합의문은 “영세소상공인을 보호하기 위해 대형마트와 SSM 규제 방안을 마련한다”고 명시했다. 김태선 노원유권자연대 집행위원장은 “SSM 입점 저지는 노원구 현안 가운데 가장 중요한 것이었다. 선거 전부터 SSM 반대와 관련해 연대해 온 지역 시민사회단체와 야당이 선거연대를 계기로 SSM 문제를 선거 공약 사항으로 만들었고, 김성환 당시 후보가 이를 수용한 것”이라고 설명했다. 합의문에서 주목해야 할 점은 지방자치 행정에 대한 주민 참여를 보장한 대목이다. 야4당과 시민사회단체는 “시민참여형으로 민주적 지방정부의 모범”이 될 수 있도록 “시민참여형 구정 운영과 정책 조정에 필요한 사항을 협의하기 위해 구청장 직속 정책협의회를 구성”한다는 데 합의했다. 구정 운영의 기본 방향을 지방자치 행정에 주민과 시민단체 등 다양한 주체가 참여하는 민관협치(로컬 거버넌스)로 설정한 것이다. SSM에 대한 노원구의 극적인 입장 변화는 이런 맥락에서 나온 것으로, 앞으로 노원구의 정책 운용에서 주민 의사가 이전보다 폭넓게 반영될 것임을 시사한다. 공약을 본래 의미 그대로 공공의 약속으로 만들기 위한 노력은 꾸준히 진행되고 있다. 노원구와 야4당 및 시민사회단체는 민·관 거버넌스를 추진할 사무국의 인원과 직제에 대해 구체적인 안을 놓고 협의하고 있다. 사무국은 앞으로 구청과 시민사회를 잇는 다리 역할을 하게 된다. 의결기구와 심의기구 주민에 개방해야 서울 노원구 상계동에서 지역 상인과 시민사회단체 인사들이 홈플러스 익스프레스 입점을 반대하는 시위를 벌이고 있다. |노원 마들주민회 제공 민선 5기 지방자치에서는 이런 사례가 늘어날 전망이다. 지난 선거에서 광역지자체 3곳과 기초지자체 28곳에서 공동정부 구성에 관한 원칙적인 합의가 이뤄졌다. 물론 공동정부 구성이 지자체 민관협치 시대를 여는 전제 조건은 아니다. 생활정치연구소 연구기획실장을 맡고 있는 정상호 명지대 교수는 “공동정부가 민관협치는 아니다. 지자체 수준의 민관협치, 달리 말해 로컬 거버넌스의 본질은 주민참여”라고 못박았다. “주민 참여를 통한 민관협치를 구현하려면 지자체 행정에서 실질적인 권한을 갖는 의결기구와 심의기구를 주민들에게 개방해야 한다. 도시계획심의위원회·인사위원회·인사심의위원회 등 핵심적인 권한을 공유할 수 있어야 하고, 지자체 예산 계획 수립이나 집행 과정에서도 주민 의사가 반영되는 수준까지 가야 한다.” 정 교수는 “다만 공동지방정부라는 초유의 실험이 민관협치에 대한 기대감을 갖게 하는 측면은 있다”고 덧붙였다. 미국 지자체의 로컬 거버넌스를 연구해 온 정보연 도봉시민회 대표는 “참여정부에서도 각종 위원회 등을 통한 거버넌스 시도는 있었지만 중앙정치 차원에 국한돼 있었다”면서 “특정 정당이 단체장과 지방의회를 장악하다시피 한 민선 4기 때와는 달리 민선 5기의 경우 여러 정당이 지자체에 진입하면서 주민과 함께하는 행정에 대한 고민이 높아지고 있다”고 설명했다. 그는 “이 같은 고민은 정당 중심 대의제 정치에 대한 시민들의 불신과도 맞물려 있는 것으로, 정책 결정에 직접 참여하려는 시민들의 욕구 상승은 피할 수 없는 흐름”이라고 덧붙였다. 단순히 주민들의 의사를 반영하는 수준이 아니라 주민들이 정책 결정에 직접 참여한다는 건 어떤 뜻일까. 한국 지방자치의 민관협치는 겨우 시작이다.  주민 참여의 꽃이라 불리는 주민참여예산제나 주민참여기본조례가 참여정부 시기에 일부 지자체에서 시행된 적은 있지만 형식적 차원에 머물렀다. 지자체 수준의 민관협치가 본격적으로 시도된 적이 없기 때문에 이렇다 할 모델을 찾기가 어렵다. 정 대표는 미국 로체스터 시를 가장 모범적인 사례로 꼽았다. 로체스터 시는 1970년대 이후 핵심 산업이던 해운업과 철강업이 무너지면서 위기에 봉착했다. 인구와 세수가 함께 줄었다. 이 지역 시민운동가 출신으로 1994년 선출직 시장이 된 윌리엄 존슨은 시민 참여에서 돌파구를 찾았다.   정책 운영의 주도권을 민간으로 대폭 이양했다. 시민 참여를 보장하기 위한 핵심 기구는 섹터위원회. 시는 인구 20만명의 도시를 10개 섹터로 나누고 시민이 주도하는 섹터위원회를 구성했다. 섹터위원회는 6개월에 걸쳐 도시를 되살리기 위한 섹터별 도시재생계획을 입안했다. 시는 예산을 지원하고 사업 시행은 섹터위원회가 주도했다. 빈민층 자녀들을 위한 자율형 공립학교, 수십 개의 소공원, 주민 참여 축제 등이 생겨났다. 섹터위원회는 영리를 목적으로 하지 않는 사회적 기업인 ‘지역개발조합’을 만들어 스스로 고용과 수익을 창출했다. 2000년 이후 10년 동안 시민이 만든 1600여 개 도시재생계획 가운데 77%가 달성됐다. 여기에 소요된 예산의 70%는 주민들이 스스로 마련했다. 시민의 손으로 도시를 살려낸 것이다. 지자체 민관협치는 투표를 통해 정치인들에게 위임한 권한을 주권자인 시민들에게 돌려주는 일이다. 정 대표는 “선거 때만 주인이 될 수 있던 시민들은 민관협치를 통해 진짜 시민이 될 수 있다. 시민들이 일상적으로 공공 영역에 참여함으로써 제대로 된 민주주의를 만들어 낼 수 있다”고 말했다.

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