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돈 걱정 없이 공익소송…‘착한 조례’ 확산될까(2023. 12. 29 16:00)

2023. 12. 29 16:00 사회 정희완 기자

광주 광산구 등 5곳 이어 잇단 도입 움직임 공익소송 활성화·재판청구권 보장에 긍정적 공익소송의 소송비용 관련 이미지 / 참여연대 제공 아파트 등 일정 높이 이상의 건축물 꼭대기에는 ‘항공장애표시등’을 의무적으로 설치해야 한다. 비행기나 헬기가 장애물을 식별해 충돌을 방지하기 위한 목적이다. 야간에 건물 옥상에 빨간 불빛이 깜빡이는 모습을 볼 수 있는데, 이 물체가 바로 항공장애표시등이다. 항공시설법과 군사기지법 등에 근거한다. 광주시 광산구 아파트단지 7곳의 입주자대표회의 등 구민들이 2023년 4월 항공장애표시등과 관련해 정부를 상대로 소송을 제기했다. 표시등을 유지·관리하는 비용은 모두 입주민들의 관리비로 충당하고 있다. 구민들은 “국가가 필요로 하는 시설이기 때문에 유지·관리 또한 국가에 책임이 있다”라며 유지 비용을 자신들에게 떠넘기는 건 부당하다는 취지로 주장한다. 표시등의 유지 비용을 문제로 소송이 제기된 건 이번이 처음이다. 구민들이 소송에서 승소한다면, 광산구의 다른 주민뿐 아니라 광주시, 나아가 전국에 영향을 미칠 수 있다. 광산구는 2023년 5월 소송을 제기한 구민들에게 소송에 드는 비용 880만원을 지원키로 결정했다. 광산구는 공익소송의 경우 변호사 선임료 등 소송비용을 지원하는 제도를 2021년 전국 최초로 도입했다. 권리 구제와 불합리한 제도 개선 등 공익을 위한 목적임에도 불구하고 경제적인 이유로 소송 제기에 부담을 갖는 구민들을 지원한다는 취지다. 현재 이런 제도를 시행하는 지자체는 광산구를 포함해 모두 5곳이다. 다른 여러 지자체에서도 제도 도입을 추진하고 있다. ■소송 4건에 2530만원 지원 광주시 광산구는 2021년 7월 ‘공익소송 비용 지원에 관한 조례’를 시행했다. 구민들이 공익성 있는 소송을 제기했을 때 구가 소송비용을 지원할 수 있도록 하는 내용이다. 변호사 선임료, 패소했을 때 상대방에게 물어야 하는 소송비용 등을 지원한다. 지원액수는 심급별로 최대 1000만원이다. 신청한다고 해서 무조건 지원하는 건 아니다. 광산구 내 ‘공익소송지원위원회’가 지원 여부와 액수를 심의해 결정한다. 위원회는 구청 직원과 외부 전문가 등 10명 이내로 꾸린다. 무분별한 신청과 소송 남발을 방지하기 위한 장치다. 지원 대상은 기본적으로 ‘중요한 사회적 이익임에도 불구하고 현재까지 법적인 권리로 인정받지 못한 사건’, ‘해당 사건으로 인해 소송 당사자뿐 아니라 다수의 구민에게 이익이 돌아갈 사건’ 등이다. 다만 구를 상대로 한 소송이나 개인 간 사적인 분쟁은 지원하지 않는다. 조례에는 ‘구는 억울한 피해를 입은 구민에 대한 법적 조력 및 지원을 위해 노력해야 한다’는 내용도 담겨 있다. 구의 책무를 명확히 함으로써 소송비용 지원 근거를 뒷받침하기 위한 조항으로 풀이된다. 광산구가 제공한 자료를 보면, 2021년부터 현재까지 소송비용 지원 신청건수는 모두 5건이다. 이중 4건에 총 2530만원이 지원됐다. 350만원이 지급된 첫 번째 사례는 아파트 입주민 16명이 주택도시보증공사를 상대로 제기한 소송이다. 입주민들이 부도가 난 시공사 계좌로 입금한 잔금 일부를 공사가 인정하지 않자 소송을 낸 것이다. 두 번째 사례는 주민 8명이 건설사 등을 상대로 허위·과대 광고에 따른 피해를 호소하며 제기한 소송으로 구는 700만원을 지원했다. 세 번째는 주민 26명이 은행 등을 상대로 아파트 분양과정에서 동의 없이 근저당 설정 등기가 이뤄진 게 부당하다며 제기한 소송으로 지원금 600만원이 지급됐다. 가장 최근 사례가 앞서 언급한 항공장애표시등 관련 소송이다. 이 조례는 공병철 광산구의원(더불어민주당)이 최초 발의했다. 공 의원은 전화 인터뷰에서 조례를 착안한 배경을 이렇게 설명했다. “광산구는 광주 민간·군공항과 인접해 있다. 소음 피해 문제가 지속해서 발생하는 지역이다. 또 공공기관의 개인정보 유출 문제나 하천 오·폐수 방류 문제 등이 발생했을 때 행정적으로 해결하는 데 한계가 있어서 답답했다. 주민들은 소송을 제기하기에는 경제적인 부담과 장시간 소요에 따른 심적인 부담을 토로했다. 개인이 소송을 낼 엄두를 내지 못하는 것이다. 그래서 구민들에게 도움이 될 수 있는 방법을 찾다가 소송비용 지원을 생각하게 됐다.” 공익소송의 소송비용을 지원하는 내용의 조례를 전국 최초로 발의한 공병철 광주시 광산구의회 의원 / 광산구의회 제공 이 조례는 2021년 12월 법제처가 선정한 우수 조례 5개 가운데 하나로 선정돼 장려상을 받기도 했다. 공 의원은 “조례를 준비할 때 고민을 많이 했고 제정 과정에서도 법률 전문가 등과 많은 협의를 거쳤다. 중앙정부에서 하지 않는 걸 기초자치단체에서 시행하는 게 녹록지 않았다”라며 “앞으로 지원 액수가 더 늘어나고 지자체가 더 적극적으로 홍보에 나섰으면 한다”고 말했다. 이후 2021년 9월~2023년 7월 추가로 지자체 4곳이 같은 내용의 조례를 시행했다. 광주시 남구·동구·북구, 전남 강진군 등이다. 다만 이들 지자체에는 아직 소송비용 지원 신청이 들어오지는 않았다고 한다. 청주시의회에서도 2022년 2월 공익소송 비용 지원 조례 제정안이 발의돼 논의를 진행한 바 있다. 그러나 결론을 내지 못하고 폐기됐다. 조례를 도입한 다른 지자체 사례가 많지 않고, 청주시를 상대로 한 소송을 지원할지 여부 등을 두고 검토가 더 필요하다는 등의 이유였다. 해당 조례를 발의했던 박완희 시의원(더불어민주당)은 “2024년 하반기쯤에 다시 발의를 해 볼 예정”이라고 밝혔다. ■경기도·인천시의회도 조례 추진 광주시 동구와 전남 강진군 관계자는 “다른 지자체에서 조례와 관련한 문의가 많이 오고 있다”고 말했다. 실제 최근 지방의회에서 공익소송 비용을 지원하는 내용의 조례를 제정하려는 움직임을 보이고 있다. 경기도의회는 2023년 10월 이기인 도의원(국민의힘)이 추진하는 ‘공익소송 비용 지원에 관한 조례안’을 입법예고했다. 조례안에는 공익소송의 정의 등 관련 내용을 광산구의 조례보다 구체화했다. 지원 가능한 대상을 ‘사회적 약자 및 소수자의 권익보호, 공권력의 남용 억제, 불합리한 제도 개선, 건강과 안전, 소비자의 이익, 공정한 경쟁, 환경 등 사회적 이익이 주된 목적과 쟁점인 소송’으로 규정했다. 또 ‘해당 사건으로 인해 소송 당사자뿐 아니라 다수의 도민에게 이익이 돌아갈 사건’도 지원한다. 다만 마찬가지로 경기도를 상대로 한 소송과 개인적 분쟁은 제외한다. 심급별로 최대 2000만원까지 지원 가능하다. 경기도의회 관계자는 “다음 회기 때 발의하기 위해 준비 중”이라고 말했다. 인천시의회도 2023년 11월 ‘공익소송 비용 지원에 관한 조례안’을 입법예고했다. 공익소송의 정의와 지원 절차 등은 경기도의 조례안과 같다. 특이점은 지원이 가능한 소송 대상을 세부적으로 특정했다. 우선 다른 지자체와 달리 인천시와 그 산하기관을 상대로 한 소송도 지원 가능 대상에 포함했다. 또 ‘시에 주소를 두고 관내에서 영업활동을 하는 기업 등을 상대로 하는 소송’도 해당한다. 중앙정부 등을 상대로 한 소송은 제외된다. 지원 비용도 500만원으로 다른 지자체보다 낮다. 인천시와 의회 일각에서는 조례를 악용해 시를 상대로 한 소송이 남발될 수 있다며 우려의 목소리를 냈다고 한다. 조례안을 발의한 신동섭 시의원(행정안전위원장·국민의힘)은 그러나 통화에서 “소송비용 지원 여부는 공익소송지원위원회에서 결정하기 때문에 위원회에서 의결되지 않으면 시는 지원할 의무가 없다”라며 이런 우려를 일축했다. 또 “지원 비용을 다른 지자체보다 낮게 책정함으로써 지원액보다 실제 소송비용이 더 많은 경우가 생길 수 있다. 그러면 악용 소지도 완화될 수 있을 것”이라고 말했다. 이번에 발의된 조례안을 그대로 추진하는 건 아니다. 신 의원은 “앞으로 공청회 등을 거쳐 수정이 필요한 부분이 있다면 보완을 한 뒤 상임위원에 상정할 계획”이라고 했다. 민주사회를위한변호사모임과 참여연대 등이 2022년 7월 15일 서울 종로구 헌법재판소 앞에서 패소자부담주의 제도 개선을 촉구하는 기자회견을 열고 있다. 김세훈 기자 지자체와 지방의회가 마련한 이런 조례는 공익소송을 활성화하고 시민의 재판청구권을 보장하는 데 긍정적인 역할을 할 것으로 평가된다. 반면 공익소송 비용과 관련한 중앙정부와 국회 차원의 대책 마련은 지지부진한 상황이다. 현행 민사소송법은 소송의 패소자가 상대방의 변호사 수임료 등 소송비용을 지급하도록 규정한다. 하지만 공익소송은 이런 패소자부담주의의 예외로 둬야 한다는 요구가 시민사회를 중심으로 제기돼왔다. 경제적인 부담을 이유로 권리 구제 등을 위한 소송을 포기할 수 있어서, 패소자부담주의가 공익소송을 위축시키는 걸림돌이라는 비판이 나오는 것이다. 이지은 참여연대 공익법센터 선임간사는 “돈 때문에 소송을 하지 못한다는 건 국민의 재판청구권이 경제적 사정에 따라 차별을 받는 것과 마찬가지”라고 지적했다. 이를 개선하기 위해 박주민 더불어민주당 의원이 2022년 6월 민사소송법 및 국가소송법 개정안을 발의했다. 인권, 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자 이익, 공정한 경쟁 등 공익성이 인정되는 소송에서는 패소자가 부담해야 할 소송비용을 감면할 수 있게 하는 게 핵심이다. 그러나 국회에서 제대로 된 논의가 이뤄지지 않고 계류 중이다. 이지은 간사는 “지자체의 공익소송 비용 지원 조례는 패소자부담주의를 개선하자는 취지와 맥이 닿아 있어 긍정적으로 평가할 수 있다”라며 “이런 조례가 확대되고 잘 활용된다면 국회를 압박하는 효과도 기대할 수 있을 것 같다”고 말했다.

공익소송착한조례

멀쩡한 생태교육조례를 왜 없애나요(2023. 06. 30 11:25)

2023. 06. 30 11:25 사회 송진식 기자

ㆍ서울시의회 폐지 추진…학생인권 이어 생태교육까지 역주행 서울시교육청의 ‘농촌유학’에 참여한 서울 학생들과 지역 학생들이 함께 텃밭 가꾸기를 한 뒤 기념촬영을 하고 있다. / 전남 오산초등학교 제공 지난해 유럽을 덮친 이상고온과 올해 인도에서만 벌써 100명이 넘는 사망자를 낸 폭염, 그리고 캐나다에서 잇달아 발생 중인 초대형 산불. 과학자들이 공통적으로 꼽는 원인은 ‘기후변화’다. 영국 엑시터대학은 최근 ‘네이처’에 발표한 논문을 통해 “기후정책이 변하지 않는다면 2100년에는 전 세계 인구의 22%인 20억명가량이 극단적인 기후(폭염)에서 살게 될 것”이라고 경고했다. 한반도 역시 수년째 가뭄과 폭염, 기습폭우 등 기후변화에 따른 위기를 체감하고 있다. 기후위기에 대한 인식과 대응이 중요한 시점이지만 국민의힘 서울시의회 의원들이 기후위기 교육을 목적으로 제정된 서울시의 ‘생태전환교육조례’ 폐지를 추진하고 나서 논란이 일고 있다. 생태전환교육 차원에서 서울시교육청이 전남·전북교육청 등과 공동 진행하던 ‘농촌유학’ 사업도 좌초 위기에 놓였다. 국민의힘은 “폐지 후 새 학교환경교육 조례(안)로 통합 대체되므로 문제없다”는 입장이다. 교육·환경단체들은 “구시대적 역행이자 다수당의 횡포”라며 반발하는 중이다. ‘기후위기 교육’ 중요도 축소한 국민의힘 ‘생태전환교육’은 교육기본법에서 규정하고 있다. 이 법 제22조2를 보면 “국가와 지방자치단체는 모든 국민이 기후변화 등에 대응하기 위하여 생태전환교육을 받을 수 있도록 필요한 시책을 수립·실시하여야 한다”고 돼 있다. 이 같은 의무에 따라 2021년 서울시의 생태전환교육조례가 마련됐다. 조례 제정 과정에는 여러 청소년단체도 참여해 목소리를 냈다. 조례가 제정 1년여 만에 위기를 맞았다. 2022년 지방선거에서 국민의힘이 서울시의회의 다수당이 됐다. 국민의힘은 곧장 생태전환교육을 문제삼기 시작했다. 지난해 12월 열린 2023년도 서울시 예산안 심의에서 국민의힘이 주도한 서울시의회는 생태전환교육 및 먹거리생태전환교육예산, 생태전환기금을 전액 삭감했다. 당시 시민단체 등은 “예산에서 ‘생태’를 지웠다”며 반발했다. 논란 끝에 올해 서울시 추경에서 생태전환교육 예산 등이 일부 회복됐다. 그러자 국민의힘은 지난 6월 8일 생태전환교육의 근거가 되는 조례를 아예 폐지하는 안을 시의회에 제출했다. 국민의힘 서울시의회 의원 76명 중 54명이 폐지안에 찬성했다. 이들은 폐지 사유로 “현 조례가 ‘환경교육의 활성화 및 지원에 관한 법률’의 내용을 충분히 반영하지 못하고 있다”며 “기금운용 적절성 문제, 유사 위원회 중복 등 행정력이 낭비되고 있다”고 주장했다. 국민의힘은 조례 폐지의 대안으로 ‘서울교육청 학교환경교육 활성화 및 지원에 관한 조례안’을 발의했다. 국민의힘이 새 조례로 제시한 학교환경교육 활성화 조례안은 기존 생태전환교육조례와 여러 면에서 차이를 보인다. 제1조인 조례의 ‘목적’에서부터 이미 ‘기후위기’라는 단어가 삭제됐다. 조례 목적에 ‘기후위기 대응’을 명시한 현 조례와 다르다. 대신 제8조에 “기후위기 대응 등을 포함한 환경교육을 모범적으로 실시하는 학교를 모범학교로 지정해 지원할 수 있다”고 명시했다. 현 조례가 교육청 차원에서 생태전환교육 전담부서를 만들어 기후위기 교육 등을 위한 전담 정책을 추진하도록 한 것과 달리 개별 학교 차원의 자발적인 교육을 권장하는 내용이다. 서울교육단체협의회, 서울기후위기비상행동 등 교육·환경시민단체들은 6월 28일 기자회견을 열고 “기후위기 시대 교육기관의 책무를 규정한 조례를 없애고, 퇴행적인 조례로 대체하려는 것은 다수당의 폭거”라며 “국민의힘은 시민의 대표로서 역사와 미래세대에 부끄럽지 않은 선택을 하라”고 밝혔다. 서울시교육청의 ‘농촌유학’에 참여한 서울 학생들과 지역 학생들이 김치 담그기 체험을 하고 있다. / 전남 오산초등학교 제공 ‘농촌유학’도 좌초되나 생태전환교육조례를 통해 설치된 ‘생태전환교육기금’으로 지원되던 ‘농촌유학’ 사업도 축소 내지는 폐지 위기에 놓였다. 농촌유학은 서울에 거주 중인 학생이 지방 소도시의 시골 학교로 전학 가 6개월 이상 체류하며 “생태시민”(서울시교육청)으로 성장하도록 지원하는 프로그램이다. 대부분 학부모와 함께 체류하기 때문에 교육청과 해당 지자체 등은 주거비 지원 등으로 월 60만~80만원을 학생가정에 지원한다. 2021년 시작돼 6월 기준 235명의 학생이 프로그램에 참여 중이다. 전남·전북에 이어 7월부터는 강원도도 참여하기로 시교육청과 업무협약을 맺었다. 농촌유학에 참여한 학생 10명 중 7명은 체류 기간을 연장하며 시골 학교에 계속 다니고 있다. 만족도가 높다는 뜻이다. 프로그램이 영국 BBC 방송에도 소개되는 등 우수성이 입소문을 타면서 일부 학교에는 수백명의 지원자가 몰리기도 했다. 지자체들도 학령인구 감소로 폐교 위기에 놓인 시골 학교를 되살릴 주요 방안의 하나로 농촌유학을 꼽고 있다. 국민의힘은 “기금으로 왜 농촌유학만 지원하냐”며 적절성을 문제삼는다. 생태전환교육조례가 폐지되면 농촌유학을 지원할 기금(2022년 기준 10억원)도 사라진다. 시교육청이 “기금 용처가 문제라면 현 조례에서 기금조항을 삭제한 뒤 농촌유학 사업을 본예산에 편입해 추진할 테니 조례는 남겨달라”고 요청했지만 받아들여지지 않았다. 이희숙 서울혁신교육네트워크 대표는 “농촌유학은 학생들이 장시간 농촌에 머물며 생태적 삶을 체험하는 데 효과적일 뿐만 아니라 지방소멸 위기 속에서 도시와 지방이 공존할 수 있는 정책으로 더욱 확대돼야 할 정책”이라며 “이를 지원하는 조례가 폐지된다면 이에 앞장선 시의원들은 시민들에 의해 혹독한 심판을 받게 될 것”이라고 밝혔다. 강민정 학부모시민행동365 대표는 “미래세대인 우리 아이들이 인간과 환경의 관계를 이해하고, 지구생태계 내에서 조화로운 삶을 살아가도록 하기 위해 생태전환교육은 반드시 필요하다”며 “국민의힘이 정치적인 이유로 조례 폐지를 추진하고 있다”고 밝혔다.

학생인권조례에 옮겨붙은 ‘혐오’의 불똥(2023. 05. 26 11:00)

2023. 05. 26 11:00 사회 송진식 기자

ㆍ“동성애와 성전환 조장한다”…서울 등 폐지 추진 3월 20일 서울시의회 앞에서 학생인권조례 폐지 반대 기자회견이 열리고 있다. / 연합뉴스 넷플릭스 드라마 <더 글로리>는 ‘학교 폭력(학폭)’을 소재로 삼았다. 방영 이후 일반 시민의 학폭 피해 폭로가 이어지는 등 아직도 큰 반향을 낳고 있다. 학폭 가해자로는 동급생들이 주목받았지만, 드라마는 분명 또 다른 ‘가해자’를 가리킨다. 주인공이 자퇴서를 제출하며 학폭 피해를 자퇴 사유로 들자 이를 못마땅해하던 담임 교사가 무자비하게 주인공을 폭행하는 장면에서다. 요즘 세상엔 학생을 폭행하는 교사를 상상하기 어렵다. 그래서 <더 글로리>의 이 장면이 낯설다면 과거를 돌아볼 필요가 있다. 드라마에서 담임이 주인공을 폭행한 시점은 2004년이다. 초·중등교육법 시행령에서 학생에 대한 교사의 ‘직접 체벌’을 금지한 게 2011년 3월이다. 사실 아득히 먼 이야기가 아니다. 불과 10여년 전까지는 교사의 폭행이 ‘교육상 불가피한 경우’(개정 전 초·중등교육법 시행령)에 해당돼 정당화될 수도 있었다. 국내에서 ‘학생인권’이라는 용어가 본격 등장한 건 1990년대 후반부터다. 한창 ‘인권’에 대한 관심이 높아지던 시기이기도 했다. 이후 2000년대 초반 ‘두발자유화운동’, ‘학교체벌금지운동’ 등이 일었지만 당장 교육현장이 달라지진 않았다. 2007년에 초·중등교육법 제18조의4(학생의 인권보장)에 “학교의 설립자 경영자와 학교의 장은 헌법과 국제인권조약에 명시된 학생의 인권을 보장하여야 한다”는 조항이 추가됐지만 “모호하다”는 비판이 제기됐다. 2010년대 들어 일부 지자체에서 ‘학생인권조례’가 제정돼 학생인권 보호를 위한 구체적인 근거가 마련됐다. 제정 13년째를 맞은 학생인권조례가 올들어 최대 위기를 맞고 있다. 학생인권조례가 있는 7개 지자체 중 4곳에서 조례의 폐지 내지는 개정 움직임이 본격화됐다. 폐지를 요구하는 측은 학생인권조례가 위헌 소지가 있고, 교권침해와 동성애 조장 등 부작용이 심각하다고 주장한다. 반면 학생인권단체 등은 폐지 요구 자체가 성소수자 등에 대한 또 다른 혐오와 차별이라고 맞서고 있다. 드라마 에서 담임 교사가 주인공(학생)을 과격하게 폭행하는 장면. 드라마에서 담임 교사는 학교 폭력의 주요 ‘가해자’로 묘사된다./ 넷플릭스 화면 갈무리 서울은 폐지안 제출, 경기는 “개정 추진”  학생인권조례가 있는 지자체는 제정 순으로 경기(2010년), 광주(2011년), 서울(2012년), 전북(2013년), 충남(2020년), 제주·인천(2021년) 등 7곳이다. 조례 제정은 교육감 직선제가 처음 시행된 2009년 이후 급물살을 탔다. 제주·인천의 경우 보수단체 등이 문제 제기하는 조항 등을 빼거나 조례명을 변경했다. 나머지 5곳의 조례는 지역별로 다소 차이는 있지만 두발 등 신체 자유 보장 및 체벌 금지, 종교와 정치 성향·성적 지향 등을 이유로 한 차별 금지, 강제 야간자율학습 금지 등 학습권 및 휴식권 보장, 사생활과 표현의 자유 보장, 학교 운영 참여권 보장 등의 내용을 구체적으로 담고 있다. 조례는 내내 순탄치 못한 길을 걸었다. 2010년대 초반 조례가 생긴 지역은 이른바 ‘진보 교육감’이 당선된 지역이다. 태생부터 좌우 진영 논란에 시달렸다. 제정 이후 끊임없이 위법성에 대한 문제 제기와 폐기 요구가 이어졌다. 이명박-박근혜 정부도 조례를 달가워하지 않았다. 당시 교육부는 서울과 전북 학생인권조례 등에 대해 무효 소송을 제기하기도 했다. 대법원과 헌법재판소에서 조례의 합법성을 인정하는 판단이 나왔지만, 조례를 부정적으로 바라보는 시선은 다른 지자체로 조례가 확산하는 데 걸림돌로 작용했다. 한 지자체에서는 조례 제정 반대 집회에서 혈서가 등장하기도 했다. 전북 이후 충남에서 다섯 번째 조례가 제정될 때까지 7년이라는 시간이 걸린 이유다. 문재인 정부에서 잠시 확산 조짐을 보이던 학생인권조례는 윤석열 정부 출범 후 폐지 또는 개정 추세로 돌아섰다. 폐지까지 거론되는 지자체는 서울이다. 서울은 만 18세 이상 시민 2만5000명 이상의 서명이 있으면 조례 발의가 가능하다. 조례 폐지 서명에 모두 6만4347명이 참여했고, 이중 4만4856명이 유효서명으로 확인돼 조례 발의 요건을 충족했다. 서울시의회 의장은 청구안을 받아들여 지난 3월 13일 조례 폐지안을 발의했다. 조례 폐지안은 “서울특별시 학생인권조례를 폐지한다”는 한 줄로 돼 있다. 서울시 학생인권조례는 제정 당시에도 주민발의 과정을 거쳤다. 당시에는 9만7702명이 유효서명으로 확인돼 발의 요건을 갖췄다. 서울시교육청은 조례 폐지안에 대해 수차례 “반대한다”는 의견을 밝혔다. 하지만 서울시의회에서 폐지안이 통과되면 서울시교육감이 이를 제지할 방법이 없다. 규정상 주민청구조례안은 1년 이내 심의를 마쳐야 하고, 본회의 의결 시 추가로 심의기간을 연장할 수 있다. 야권의 한 서울시 의원은 “발의는 됐지만 아직까지 구체적으로 폐지안 심의가 진행되고 있지는 않다”며 “폐지를 반대하는 여론 등을 감안해 시간을 충분히 두고 논의될 것으로 보인다”고 밝혔다. 경기도교육청은 지난 5월 3일 브리핑을 통해 “연말까지 학생인권조례를 개정하겠다”고 공식화했다. 도교육청은 “자율 속에서 책임을 배우는 균형 잡힌 생활교육”을 개정 목표로 제시했다. 구체적인 개정 방향에 대해선 밝히지 않았다. 청소년인권단체나 전국교직원노동조합 등은 도교육청의 조례 개정 방침을 사실상 조례를 없애기 위한 수순으로 받아들이고 있다. 임태희 도교육감은 “교권강화”를 공약으로 내걸었는데, 그간 언론 인터뷰 등을 통해 “학생인권만을 과도하게 강조한 학생인권조례도 교권침해의 원인 중 하나”라고 밝히는 등 조례에 대해 부정적인 견해를 내비쳐왔기 때문이다. 전북에선 지난 4월 기존 학생인권조례와 교권보호를 위한 교육활동보호조례를 통합해 ‘교육인권증진 기본조례안’을 통과시켰다. 전북도교육청은 “교권과 학생인권을 폭넓게 보호하기 위한 조치”라고 밝혔지만, 기존 조례에 있던 학생인권 보장기구 관련 조항이 일부 삭제돼 “학생인권조례 무력화”(전교조) 등의 비판이 나온다. 조례가 생긴 지 3년도 채 안 된 충남에서도 현재 조례 폐지청구안이 주민발의를 통해 접수돼 유효서명 검증에 착수하는 등 전국적으로 조례 폐지 내지는 개정 움직임이 일고 있다. “혐오와 편견이 폐지 사유돼선 안 돼”  우려 가장 주목받는 지역은 아무래도 서울이다. 폐지안이 발의되기도 했고, 주요 학군과 대학이 몰려 있어 타 지자체에 미치는 영향도 크기 때문이다. 서울에서 조례 폐지를 주도하는 단체는 ‘서울학생인권조례폐지범시민연대(가칭)’라는 곳이다. 지난해 11월 3일 경기도교육청 앞에서 학생인권조례 폐지 시도에 항의하는 집회가 열리고 있다. / 청소년인권행동 아수나로 이 단체는 조례 폐지 사유로 조례가 법률의 위임이 없는 등 위헌·위법이고, 교사와 부모의 교육권과 훈육권을 침해한다는 점 등을 들고 있다. 조례가 중학생 제자의 교사 폭행 사건 등과 같은 교권침해를 일으키고, 기초학력 미달 등 학력저하 초래, 소지품 검사 등 금지로 인한 학교 안전 위협, 학생의 비행과 일탈 등을 조장한다고도 했다. “조례가 동성애와 성전환 등을 조장한다”는 것도 폐지 청구 사유다. 지난 3월 열린 조례 폐지촉구 집회에서 이들은 “(조례가) 성인권과 사생활의 자유라는 명목으로 10대들의 성해방을 정당화하고 있다”고 밝혔다. 집회에는 “조례가 임신, 낙태, 동성애를 인권이라고 가르친다”, “성혁명(동성애·성전환·유아 및 청소년 성행위) 교육하는 학생인권조례를 폐지하라” 등의 손팻말도 등장했다. 이 단체의 주장은 대부분 법원의 판단을 통해 문제가 없는 것으로 결론이 났거나 인과관계가 불분명한 사안들이다. 위헌 논란의 경우 헌법재판소가 2013년 “조례의 제정권자인 지방의회는 민주적 정당성을 지니고 있고, 헌법에서 포괄적인 자치권을 보장하고 있다”며 “조례에 대한 법률의 위임은 반드시 구체적으로 범위를 정할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 충분하다”고 판단했다. 서울행정법원도 과거 제기됐던 조례 무효확인 청구 소송 판결(2018년)에서 “조례는 전체적으로 헌법과 법률의 테두리 안에서 학생의 권리를 열거해 학생인권 보호가 실현될 수 있도록 그 내용을 구체화하는 것”이라며 “내용 역시 이미 교육기본법 유엔(UN) 아동의 권리에 관한 협약에서 규정된 인권 사항을 확인하는 범위 내에 있다”고 확인했다. 단체가 “조례가 종교와 양심에 근거한 표현조차 혐오 표현으로 간주해 금지한다”고 주장하는 부분도 헌법재판소가 2019년 “학생이 민주시민으로서 올바른 가치관을 형성하도록 하며 인권 의식을 함양하게 한다는 점에서 차별·혐오 표현을 못 하도록 학내에서 규제하는 건 그 정당성이 인정된다”고 일축한 사안이다. 부모의 양육권을 침해한다는 주장도 최근 서울시의회가 조례 폐지안 검토보고서를 통해 “차별적 언사나 행동, 혐오적 표현 등을 통해 다른 사람의 인권을 침해해서는 안 된다는 규정이 있을 뿐 부모에 대해서는 별도의 제한이 없다”며 성립되지 않는다는 해석을 내놓았다. 학력저하, 교권침해 주장의 경우 인과관계 성립 여부가 불분명하다. 시의회는 검토보고서에서 2012~2016년 조례가 제정된 지역과 미제정 지역 간 기초학력 미달률을 조사했다. 그 결과 조례 제정 여부와 관계없이 대부분 지역에서 기초학력 미달률이 증가하는 등 별다른 연관성이 없는 것으로 나타났다. 검토보고서는 다만 “추가로 객관적 분석과 조사가 필요하다”는 견해를 내놓았다. 교권침해의 경우 교육부의 교육통계서비스 집계를 보면 조례가 본격 시행되기 직전인 2010년 당시 교권침해 건수는 전국 2226건이었다. 침해 건수는 조례 제정 시점인 2011년 4801건, 2012년 7971건까지 늘었다가 이후 다시 줄기 시작해 2016~2019년 2400~2600건대 수준을 유지해 제정 이전 시점과 비교해 크게 늘었다고 보기 어렵다. 조례 폐지 사유 중 판결이나 통계 등을 통해 검증이 가능한 사안을 제외하고 나면 “조례가 동성애, 성전환, 임신과 낙태, 일탈 등을 일으킨다”는 주장이 남는다. 그러나 각 지자체 학생인권조례 어디에도 동성애 등을 “옳다”고 옹호하거나 장려하는 조항은 없다. 조희연 서울시교육감은 지난해 3월 한 언론과의 인터뷰에서 “조례가 의도하는 것은 성적 지향은 다르지만 존엄한 인간으로서 존중하자는 것이지, 동성애를 하라거나 동성애자가 되라고 가르친다는 건 완벽한 오해”라고 밝히기도 했다. 동성애·성전환 등을 이유로 타인을 비판하거나 조롱하지 못하도록 하는 것이 동성애 등을 조장하기 위함은 아니라는 취지다. 3월 10일 서울시청 주변에서 열린 학생인권조례 폐지 촉구 집회에서 참석자들이 팻말을 들어보이고 있다. / 서울학생인권조례폐지범시민연대 제공 조례 폐지를 주도하는 단체에는 동성애·성전환 등 성적 지향에 대해 혐오와 차별 표현을 줄곧 제기해온 단체도 다수 포함돼 있다. 이 때문에 청소년인권단체 등은 조례 폐지의 주된 사유도 결국은 ‘혐오와 차별’에서 비롯됐다고 본다. 공현 청소년인권운동연대 지음 활동가는 “교실붕괴나 교권침해는 이미 1990년대부터 제기된 것인데, 문제가 해결되지 않고 심화되자 원인을 학생인권 신장이라는 엉뚱한 곳으로 돌리고 있다”며 “동성애 조장 등의 주장도 성소수자에 대한 편협하고 혐오적인 시각과 이들을 공격하기 위한 정치적 논리에서 비롯된 것”이라고 밝혔다. 학생인권과 교권은 양립할 수 없나  조례 폐지 요구가 객관적인 근거가 부족함에도 매번 등장하는 데는 조례 제정 후 학생 인권의 전반적인 사회 인식과 지위가 향상된 것에 반해 교사들의 교권은 갈수록 약화되고 있는 교단의 심각한 현실도 자리 잡고 있다. 지방 교육청의 한 장학사는 “조례가 제정되고 직접 체벌이 금지된 뒤 학생이 교사의 지시를 거부하거나 수업 방해, 교사를 폭행하는 사례도 발생하고 있는 게 엄연한 현실”이라며 “이 같은 상황에서도 교사가 학생을 제재할 방법이 마땅히 없기 때문에 학생인권과 교권이 대립하는 것이라는 인식이 교사들 사이에서 널리 자리 잡게 됐다”고 말했다. 조례를 위시한 일부 학부모·학생들의 교사를 대상으로 한 무분별한 인권침해·아동학대 신고나 소송제기 등도 교권을 흔드는 주요 원인으로 교육계에서는 본다. 2021년 부산에서는 아동학대로 신고를 당한 교사가 괴로움을 견디다 못해 스스로 목숨을 끊는 일도 발생했다. 학생인권조례에서 규정한 학생인권옹호관의 직권조사 권한의 경우 조사범위나 법적 효력을 놓고 “과도하다”는 비판도 제기되고 있다. 전북에서 학생인권조례가 ‘교육인권증진 기본조례안’으로 통합 개정된 배경이기도 하다. 때문에 교육계는 교육 과정에서 발생한 경미한 아동피해 문제에 대해선 교사에게 ‘면책권’을 부여하는 방안이나 교원지위법 등을 개정해 무분별한 신고와 소송을 일삼는 학부모를 처벌하도록 하는 방안 등의 도입을 요구 중이다. 민천홍 실천교육교사모임 정책실장은 “학생인권조례 자체가 문제가 아니라 조례나 관련 인권보호 조항을 악용하는 것이 문제”라며 “교사와 학생 모두가 학교에서 존중받을 수 있도록 제도를 개선하고, 이에 필요한 시스템도 마련해야 한다”고 밝혔다. 김민석 전교조 교권상담국장은 “인권침해나 아동학대 신고를 당할 경우 모든 것을 교사 홀로 감당해야 한다는 게 가장 큰 문제”라며 “학내 아동학대 문제 등을 전담할 공무원과 기구를 각 시·도교육청에 설치해 교육의 틀에서 문제가 해결되도록 지원해야 한다”고 밝혔다. 김 국장은 “학교교권보호위원회도 교원지위법에서 정하는 교권침해 행위 기준 마련과 예방 활동, 갈등분쟁조정을 할 수 있도록 역할을 강화해야 한다”며 “교권침해 학생에 대한 교육이나 상담 등 지원 프로그램도 마련해야 할 것”이라고 덧붙였다.

헌법엔 ‘집회의 자유’ 조례들엔 ‘허가·금지’(2023. 05. 19 11:25)

2023. 05. 19 11:25 정치 정희완 기자

ㆍ민변, 인천시 ‘인천애(愛)뜰’ 관련 조례 계기로 분석 집회·시위를 ‘공공질서 문란행위’ 표현한 지자체도 인천시청사 바로 앞에 인천애뜰 잔디마당이 보인다. / 인천시청 제공 대한민국헌법은 ‘집회에 대한 허가는 인정되지 않는다’고 규정한다. 그래서 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(집시법)을 통해 집회는 ‘사전신고제’로 운영한다. 개방된 공간에서 누구든 신고만 하면 ‘공공의 안녕질서에 직접적인 위험을 끼칠 것이 명백’하지 않는 한, 원칙적으로 집회를 개최할 수 있다. 그러나 일부 지방자치단체의 조례에는 광장 등에서 집회를 하려면 ‘허가’를 받도록 하는 내용이 실렸다. 집회를 절대 금지하는 조례까지 존재한다. 정치·노동 등 특정 목적의 집회만을 제한하기도 한다. 집회를 ‘공공질서 문란행위’로 보는 시각이 담긴 조례도 있다. 이들 모두 집회를 허가의 대상으로 여기는 것이어서 위헌 소지가 크다는 비판이 나온다. 박한희 변호사(공익인권변호사모임 희망을만드는법)는 지난 4월 11일 용혜인 기본소득당 의원이 주관한 국회 토론회에서 이러한 문제를 제기했다. 위헌성 짙은 조례도 발표했다. 박 변호사는 민주사회를위한변호사모임(민변) 내 연구모임에서 다른 변호사들과 함께 분석작업을 해왔다. 인천시의 ‘인천애(愛)뜰’ 관련 조례가 계기가 됐다. 잔디마당에선 집회 원천 금지 인천시는 조례를 통해 대규모 광장인 인천애뜰의 일부 공간에서 집회를 아예 금지하고 있다. 인천시는 2019년 11월 청사 담장을 허물고 그 앞에 인천애뜰을 조성, 시민에게 개방했다. 이곳은 잔디마당, 바닥분수광장, 음악분수광장 등으로 이뤄졌다. 인천시는 ‘인천애뜰 사용 및 관리에 관한 조례’도 제정했다. 인천애뜰을 사용하려면 시의 허가를 받도록 했다. 문제는 잔디마당에서 집회·시위는 아무런 조건 없이 금지하는 조항(제7조)이 포함됐다는 점이다. 잔디마당은 시청사 바로 앞에 있다. 인천시의 청사부지(행정재산)에 속한다. 청사에서 조금 떨어진 바닥분수광장, 음악분수광장은 일반부지여서 집회 등을 금지하지 않았다. 인천차별금지법제정연대 준비위원회 등 시민사회단체는 조례 제정 이후 잔디마당에서 집회를 열겠다며 사용신청을 냈지만, 인천시는 조례를 근거로 불허했다. 이에 단체 소속 약 40명은 2019년 12월 23일 오후 1시부터 약 2시간 30분 동안 잔디마당에서 “인천애뜰에서 자유로운 집회·시위를 보장하라”는 내용의 집회를 진행했다. 집시법에 따라 관할 경찰서에 신고도 마쳤다. 그러자 인천시는 집회를 주최한 대표자 랑희 공권력감시대응팀 활동가를 인천지검에 고발했다. 사용허가를 받지 않은 채 집회를 개최하는 등 공유재산을 무단으로 사용해 ‘공유재산 및 물품 관리법’(공유재산법)을 위반했다고 인천시는 주장했다. 검찰은 그러나 2020년 4월 사건을 불기소 처분했다. 불기소 결정문을 보면, 검찰은 인천애뜰이 행정재산이라고 해도 이곳에서의 집회는 공유재산법상 ‘사용·수익’에 해당하지 않아 처벌할 수 없다고 판단했다. 일시적인 집회는 사용·수익이 아니라 ‘점유’로 봐야 한다는 논리다. 공유재산법에 따르면 지자체장은 행정재산을 두고 사용허가를 할 수 있다. 또 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법을 따르지 않고는 공유재산을 사용·수익하지 못한다’고 나와 있다. 이를 어기면 2년 이하의 징역 등에 처할 수 있다는 벌칙조항도 있다. 다만 무단으로 점유하면 변상금을 부과할 수 있는 조항도 별도로 존재한다. 즉 사용·수익에 관해서만 형사처벌 할 수 있지, 점유는 처벌 대상이 아니라는 것이다. 인천차별금지법제정연대 준비위원회 등 시민사회단체들이 2019년 12월 23일 인천시청 앞 잔디마당에서 ‘인천애뜰에서 자유로운 집회를 보장하라’는 내용의 집회를 개최하고 있다. 집회에서 랑희 공권력감시대응팀 활동가가 발언을 하고 있다. / 인천차별금지법제정연대 제공 검찰은 더불어 인천애뜰 조례의 위헌·위법성을 지적하기도 했다. 이곳에서의 집회를 조례를 통해 불허해선 안 된다는 것이다. 검찰은 “인천애뜰 조례는 헌법과 집시법에서 보장하는 집회를 침해한다고 볼 수 있다”고 밝혔다. 또 잔디마당이 공공청사의 부지라고 해도 일반인의 접근성이 용이하다는 점과 조성 취지 등을 고려하면 ‘개방된 광장’으로 봐야 한다고 판단했다. 검찰은 “집시법상 적법한 절차 아래 항의 대상인 인천시청 앞 광장에서 집회를 한 것은 정당하다”고 결론냈다. 또 인천시는 조례 제정에 앞서 2019년 7월쯤 인천지검에도 의견을 조회했던 것으로 파악됐다. 이에 인천지검은 “조례안에서 집회·시위를 직접적으로 금지하는 조항은 상위법인 집시법에 위배될 소지가 있다”는 취지의 의견을 전달했다. 민변 인천지부 등은 해당 조례가 위헌이라며 2019년 12월 헌법재판소에 헌법소원을 제기했다. 이들은 “조례가 집회 자유의 본질적 내용을 침해하고 집회의 허가제를 금지하는 헌법 규정을 위반한다”라며 청구 이유를 설명했다. 인천시 측은 “현재 조례를 개정할 계획은 없다”라며 헌재의 헌법소원심판 결과가 나오면 개정 여부 등을 판단하겠다는 입장을 밝혔다. 집회는 ‘공공질서 문란행위’? 집회와 관련해 위헌 소지가 있는 조례는 이뿐만이 아니다. 광장 등에서 집회를 지방정부의 재량에 따라 불허할 수 있는 내용의 조례가 수두룩하다. 집시법은 ‘집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위험을 끼칠 것이 명백한’ 집회·시위만 금지통고를 할 수 있게 한다. 그러나 이들 조례는 아무런 요건도 달지 않고 포괄적으로 모든 집회를 금지할 가능성을 열어놓고 있다. 집회의 내용에 따라 선별적으로 승인 여부를 결정할 여지도 있다. 박한희 변호사는 “이런 위헌적인 상황이 전국에서 일어나고 있다”고 말했다. 서울시의 광화문광장 사용 조례는 익히 알려진 사례다. 조례에는 ‘건전한 여가선용과 문화활동’을 이용 목적으로 규정하면서 이에 위배되면 사용을 제한할 수 있는 조항이 담겨 있다. 실제 서울시는 지난해 10월 시민사회단체가 집회를 개최하겠다며 낸 사용신청을 반려했다. 강원도의 ‘평화·문화광장 관리 및 운영 조례’도 마찬가지다. 경기도의 ‘경기평화광장 사용 및 운영·관리 조례’도 유사하다. 이 광장은 경기 의정부 경기도청 북부청사 앞에 있다. 광장 이용 준수사항 조항에 있는 ‘정치적 행위를 하지 말 것’이라는 내용도 눈에 띈다. 집회·시위를 사용 제한 사유로 명확하게 못 박은 조례도 있다. 인천, 부산, 대전시 등의 ‘도시공원 및 녹지 조례’다. 집회를 위해 도시공원을 사용하려면 신고가 아닌 허가를 받도록 한다. 부산시 해운대구의 ‘잔디광장 사용 및 관리에 관한 조례’는 집회·시위를 ‘공공질서 문란행위’라고 표현하기도 했다. 사용신고를 수리하지 않을 수 있는 요건에 ‘야영, 취사, 시위 및 집회 등 공공질서 문란행위를 할 것으로 예상되는 경우’가 포함된 것이다. 대전시 대덕구의 ‘대청공원 관리 및 운영 조례’에도 똑같은 내용이 있다. 종교, 노동, 정치집회 등 특정 종류의 집회만 금지 대상으로 삼은 조례도 시행 중이다. 광양시의 ‘야외공연장 관리 및 운영 조례’는 정치적인 목적이나 노동집회는 사용을 불허할 수 있게 한다. 포항시의 ‘문화시설 설치 및 운영에 관한 조례’는 노동단체 등의 집회는 제한할 수 있는 조항을 뒀다. 자치법규정보시스템에서 검색을 통해 확인한 이런 유형의 조례는 40여개에 이른다. 공익인권변호사모임 희망을만드는법 소속 박한희 변호사가 지난 5월 17일 서울 은평구 서울혁신파크 내 사무실에서 집회를 제한하는 조례의 위헌성을 주제로 주간경향과 인터뷰를 하고 있다. / 정희완 기자 지방정부가 운영하는 공용시설에서 집회·시위를 할 때 사용을 신청하는 절차는 필요하다. 집회가 중복됐을 때는 중간에서 조율해야 하고, 집회가 순조롭게 진행될 수 있도록 질서유지나 시설물 정비·관리 등을 위해 준비시간이 필요할 수도 있기 때문이다. 그러나 목적이 집회라는 이유만으로 사용을 제한하는 것은 집회의 ‘허가제’에 해당할 수 있다. 헌법재판소는 집회의 사전신고제를 두고 “협력의무로서의 신고”라며 “집회의 허가를 구하는 신청으로 변질돼서는 안 된다”고 판시했다. 이런 맥락에서 단순히 신고하지 않았다는 이유만으로는 경찰이 해산명령을 할 수는 없다는 게 대법원의 판례이기도 하다. 집회의 내용에 따라 사용의 차별을 두는 행위도 위헌 소지가 있다. 헌재는 “모든 국민은 정치적 표현의 자유를 가진다”라며 “표현 행위자의 특정 견해, 이념, 관점에 근거한 제한은 표현의 내용에 대한 제한 중에서도 가장 심각하고 해로운 제한”이라고 했다. 박한희 변호사는 “실내 시설물이라도 누구나 자유롭게 이용할 수 있는 공간이라면 집회가 허가의 대상이 돼서는 안 된다”라고 말했다. 이어 “집회는 다양한 시민이 자신의 정치적인 요구를 전달하기 위한 방법이기 때문에 모든 집회는 정치적일 수밖에 없다”라며 “이런 조례들은 결국 시민들이 비정치적으로 모이는 것만을 허용하고 정치적 이유의 집회는 불순한, 금지돼야 할 것으로 보던 권위주의 시절의 시각이 그대로 반영된 것으로 볼 수 있다”고 비판했다. 이런 조례들이 문제로 부각되는 건 집회를 시설사용의 제한 요건으로 두지 않는 조례도 많기 때문이다. 나아가 시설의 조성목적에 집회·시위를 명시한 조례도 드물지만 존재한다. 서울시의 ‘서울광장 사용 및 관리에 관한 조례’가 대표적이다. 2004년 조례 제정 당시엔 광장 조성 목적에 집회는 없었고 허가제로 시행됐다. 이후 시민사회에서 조례개정 운동을 펼친 결과, 2010년 9월 이용 목적에 집회·시위가 포함됐고 신고제로 변경됐다. 당시 허광태 서울시의회 의장은 “집회와 시위에 대한 허가제를 금지하는 헌법에 반하는 위헌 조례를 합헌 조례로 돌리기 위해 조례 개정안을 공포한다”고 밝혔다. 오세훈 당시 서울시장은 그러나 조례 개정안에 반대했고 무효확인 소송을 제기하기도 했다. 2011년 8월 마련된 고양시의 ‘일산문화공원 사용 및 관리에 관한 조례’에도 집회·시위를 위해 공원을 사용할 수 있다는 내용이 들어 있다. 법률 개정 및 조례 품질 개선 방안 필요 지자체는 공유재산법에 따라 행정재산의 사용허가 권한을 가진다는 입장이다. 따라서 조례를 통해 광장 등 행정재산 내에서 집회에 대한 허가권을 행사하는 건 문제가 되지 않는다고 본다. 반면 일시적 집회는 사용이 아닌 점유에 해당하기 때문에 공유재산법상 허가 대상이 아니고, 집회의 허가는 헌법과 집시법에 부합하지 않는다는 논박도 나온다. 지난해 10월 시민사회단체들이 서울시의 광화문광장 사용신청 반려 결정을 따르지 않고, 집회를 개최했을 때도 서울시는 공유재산법 위반 혐의로 고발하는 조치는 하지 않았다. 민주노총이 2022년 7월 2일 서울광장 일대에서 전국노동자대회를 개최하고 있다. / 문재원 기자 향후 논란 방지를 위해 법률 정비는 필요해 보인다. 박한희 변호사는 “명확한 판례나 법 규정이 없는 상황에서는 공유재산법과 집회와의 관계가 문제되는 일이 계속 발생할 수밖에 없다”라며 공유재산법에 ‘이 법은 집시법에 따라 신고된 집회에는 적용되지 않는다’라는 조항을 신설할 것을 제안했다. 인천시의 인천애뜰 관련 조례를 대상으로 한 헌법소원심판 사건에서 헌재가 공유재산법과 집시법 사이에서 발생하는 논란을 정리할 가능성도 있다. 또 지방정부와 지방의회가 조례를 제·개정할 때 품질을 담보할 수 있는 장치를 마련해야 한다는 의견도 있다. 앞서 언급한 논란의 조례들은 대부분 지방의회에서 별다른 반대토론이나 이의제기 없이 통과됐다. 집회 허가 문제 외에도 헌법·법률에 위배되는 조례가 문제로 지적된 건 어제오늘 일이 아니다. 국회의원이나 중앙정부가 발의하는 법률안은 적합성 등을 확보할 수 있는 여러 장치가 마련돼 있다. 국회 상임위원회 내 전문위원, 국회 입법조사처 및 예산정책처, 정부출연 연구기관, 법제처 등의 검토·심사 등이 그렇다. 지방의회도 전문위원을 두고 있지만, 전문성이 떨어진다는 평가가 나온다. 일부 지자체에서 조례를 대상으로 한 ‘입법평가’ 제도를 시행하고 있지만, 이 또한 전문성이 높지 않고 사후 평가에 그친다는 점이 한계로 지적된다. 이에 따라 대안으로 ‘조례입법평가원’(가칭)을 설립하는 방안이 거론된다. 강주영 제주대 법학전문대학원 교수는 2021년 10월 한국법제연구원이 발간한 ‘조례입법평가원 도입 및 운영에 관한 연구’ 보고서에서 이를 제시했다. 평가원은 단순히 입법평가에 그치지 않고 연구 및 교육의 역할도 수행토록 한다. 강 교수는 평가원을 별도의 독립기관으로 설립하거나 법제처, 행정안전부, 시도지사협의회, 한국법제연구원 산하에 두는 내용 등을 검토했다. 그는 “출발은 산하 부서로 하되 점점 기능과 사무를 확장·강화하는 방식이 적절할 것”이라고 제언했다. 또 평가원이 내놓은 결과는 자문적 성격을 가져야 한다고 봤다. 평가 결과를 실제로 반영할지 여부도 지방정부나 지방의회가 자체 판단으로 결정할 문제라고 했다. 평가 결과에 강제성을 부여하면 지방의회의 입법권을 침해하는 결과 등을 초래하기 때문이라고 강 교수는 설명했다. 강 교수는 주간경향과 통화에서 “향후 자치분권이 더욱 확대될 것으로 예상되고 그러면 조례가 주민에게 미치는 영향도 커질 것”이라며 “현재 지자체의 조례 입법평가가 제대로 운영되지 않고 있는 실정이기 때문에 평가원처럼 더 전문화된 기구가 필요하다”고 말했다. 집회에 대한 관점부터 바꿔야 집회를 허가 대상으로 보는 지자체의 조례는 집시법 제11조가 영향을 끼쳤다는 분석도 나온다. 집시법 제11조는 대통령 관저, 국회의사당 등 주요 권력기관 주변 100m 이내에서 집회를 원천 금지하거나 예외적으로만 허용한다. 1963년 집시법 제정 이후 1989년 4월 이전까지는 중앙관서, 서울시청, 부산시청, 도청, 역 등의 주변 200m 이내에서도 집회를 아예 할 수 없었다. 헌재는 2003년부터 집시법 제11조의 조항들을 두고 잇따라 헌법불합치 결정을 내리고 있다. 지난해 12월에는 대통령 관저 주변을 절대 금지장소로 규정한 조항도 위헌이라고 판단했다. 하지만 국회가 원칙적으로 집회를 금지하고, 예외로 허용하는 내용으로 법을 개정하면서 본질적인 문제를 해결하지 않고 있다는 비판이 지속적으로 나오고 있다. 이와 맞물려 집회를 바라보는 시각을 개선하는 게 무엇보다 중요하다는 지적이 제기된다. 조례를 이용하는 방식 외에도 광장이나 도로 등에 화단을 설치해 결과적으로 집회의 공간을 제약하는 사례도 있다. 지자체는 경관 정비 등을 이유로 들지만, 집회를 방해하려는 의도라고 의심하는 시각이 많다. 다만 지방정부의 속내를 파악하기란 사실상 불가능하다. 박한희 변호사는 “근본적으로 집회를 문제적인 것, 불편한 것, 소란스러운 것으로 보는 관점 자체를 바꿔야 해결될 수 있는 문제”라고 말했다.

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